II SAB/Wa 634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół w C. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J.G. z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w C. na rzecz skarżącej J.G. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G., w formie elektronicznej, w dniu [...] lutego 2017 r. skierowała do Dyrektora Zespołu Szkól w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby przeprowadzonych naborów na stanowisko urzędnicze od [...] stycznia 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. ww. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca w skardze wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do udostępnienia żądanej informacji publicznej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Dyrektor Zespołu Szkół w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że o wniosku skarżącej dowiedział się dopiero ze skargi, żądana informacja została skarżącej udostępniona niezwłocznie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...), a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W zakresie bezczynności przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Stosownie do generalnej reguły wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm) – dalej "u.d.i.p". - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zauważyć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dodatkowo, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W takim wypadku organ albo udostępnia wnioskowaną informację publiczną albo odmawia jej udostępnienia ze względu na wyraźnie wyrażony przez ustawodawcę zakaz. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. W rozpatrywanej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., gdyż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dalej wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.;) która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Zaznaczyć także należy, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi, zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne, bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013r. o sygn. I OSK 1558/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podmiotu wykonującego zadania publiczne i odnoszącej się do jego działalności. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nie kwestionował, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej i że jest zobligowany do jej udostępnienia. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem (por. II SAB/Go 57/16). W ocenie Sądu bezsporne jest uchybienie terminu w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej przez organ. Czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2017 r. upłynął z dniem [...] marca 2017r. Organ udostępnił skarżącej żądaną informacje w dniu [...] kwietnia 2017 r., tj. po wniesieniu skargi w dniu [...] kwietnia 2017 r. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, iż Dyrektor Zespołu Szkół w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., przy czym bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.