II SAB/Wa 637/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego K. R. z dnia [...] sierpnia 2021 r., 2. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. R. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., za pośrednictwem skrzynki ePUAP, K. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący), zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ") o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p., informacji o wysokości wynagrodzenia Dyrektora Gabinetu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Dyrektora Biura Nadzoru Inspekcyjnego, Dyrektora Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej, Dyrektora Biura Teleinformatyki oraz Dyrektora Biura Finansowego za ostatni miesiąc oraz informacji na temat kierunków studiów przez nich ukończonych wraz ze wskazaniem nazwy szkoły wyższej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] września 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że wynagrodzenia osób powołanych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej ustalane są zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1233 ze zm.) i składają się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego oraz dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Wynagrodzenie zasadnicze wymienionych osób zajmujących wyższe stanowisko w służbie cywilnej w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego kształtuje się od poziomu 4,7 do poziomu 6,0 mnożnika kwoty bazowej, natomiast wysokość dodatku funkcyjnego od poziomu 0,6 do poziomu 1,33 mnożnika kwoty bazowej (2031,96 zł). Członkowi korpusu służby cywilnej przysługuje również dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej - po 5 latach pracy - 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Dodatek ten wzrasta o 1% za każdy kolejny rok pracy, aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Odnośnie drugiej części pytania wnioskodawcy organ wskazał, że osoby zajmujące stanowiska wymienione we wniosku posiadają tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, spełniając tym samym wymogi z art. 53 ustawy o służbie cywilnej i ukończyły następujące uczelnie: Uniwersytet [...] na Wydziale [...], na kierunku [...] w zakresie [...]; Wojskową Akademię [...], na kierunku [...] i specjalności [...]; Wyższą Szkołę [...] na Wydziale [...], na kierunku [...] w zakresie zastosowań [...] ; Wyższą Szkołę [...], na kierunku [...] na Wydziale [...], na kierunku [...]; Wyższą Szkołę [...], na kierunku [...]. Organ wskazał nadto, że większość wymienionych we wniosku osób ukończyła również studia podyplomowe. Pismem z dnia [...] września 2021 r. K. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. zarzucając naruszenie art. 10 u.d.i.p. poprzez udzielenie odpowiedzi niezgodne z wnioskiem. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżący podniósł, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej, a więc na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W związku z powyższym informacja o wysokości wynagrodzenia oraz o kwalifikacjach (kierunek studiów, ukończona szkoła wyższa) funkcjonariusza publicznego stanowi informację publiczną. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący wskazał również, że pismem z dnia [...] września 2021 r. organ podał sposób obliczania wynagrodzenia osób zajmujących stanowiska wymienione we wniosku oraz nazwy uczelni bez przypisania do konkretnych stanowisk. Tym samym udzielił odpowiedzi wymijającej i niezgodnej z zakresem pytania. Uznać zatem należy, że organ nie rozpoznał wniosku w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. W związku z powyższym konieczne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokładnej analizie skargi, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości. Mianowicie, pismem z dnia [...] września 2021 r., za pośrednictwem skrzynki ePUAP, udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. zgodnie z żądaniem skarżącego. W ww. piśmie organ przedstawił kwotowe wartości wynagrodzenia oraz wartości dodatków funkcyjnych osób zajmujących stanowiska wymienione we wniosku, jednocześnie do poszczególnych stanowisk przypisał nazwy ukończonych uczelni oraz kierunki i specjalizacje. Powyższe pismo zostało załączone do odpowiedzi na skargę. W jego treści zostały przekazane skarżącemu następujące informacje: - wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Gabinetu Głównego Inspektora ustalone zostało na poziomie 4,7 mnożnika kwoty bazowej i wynosi 9550,21 zł, dodatek funkcyjny to mnożnik 1,0 kwoty bazowej wynoszący 2031,96 zł, a dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 14% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, co daje kwotę 12919,20 zł; Dyrektor Gabinetu Głównego Inspektora ukończył Wyższą Szkołę [...] w W. na Wydziale [...], kierunek [...]oraz Uczelnię [...] w W. w zakresie [...], - wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Biura Nadzoru Inspekcyjnego ustalone zostało na poziomie 4,8 mnożnika kwoty bazowej i wynosi 9753,41 zł, dodatek funkcyjny to mnożnik 1,0 kwoty bazowej wynoszący 2031,96 zł, a dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 16% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, co daje kwotę 13345,92 zł; Dyrektor Biura Nadzoru Inspekcyjnego ukończył Wyższą Szkołę [...] w W. na Wydziale [...] w zakresie [...], - wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej ustalone zostało na poziomie 4,9 mnożnika kwoty bazowej i wynosi 9956,60 zł, dodatek funkcyjny to mnożnik 0,6 kwoty bazowej wynoszący 1219,18 zł, a dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, co daje kwotę 13167,10 zł; Dyrektor Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej ukończył Uniwersytet [...] na Wydziale [...], kierunek [...] w zakresie [...], Uniwersytet [...] na Wydziale [...] w zakresie [...] w sektorze publicznym oraz [...] z siedzibą w W. - Executive Master of Business Administration (EMBA), - wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Biura Finansowego ustalone zostało na poziomie 5,5 mnożnika kwoty bazowej i wynosi 11175,78 zł, dodatek funkcyjny to mnożnik 1,25 kwoty bazowej wynoszący 2539,95 zł, a dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, co daje kwotę 15950,89 zł. Dyrektor Biura Finansowego ukończył Wyższą Szkołę [...] w W. na Wydziale [...] w zakresie [...], Akademię [...] im. S. S. na Wydziale [...], Wyższą Szkołę [...] w W. na Wydziale [...] w zakresie [...] oraz Szkołę [...] w W. - studia doktoranckie w dziedzinie [...]. - wynagrodzenie zasadnicze Dyrektora Biura Teleinformatyki ustalone zostało na poziomie 6,0 mnożnika kwoty bazowej i wynosi 12191,76 zł, dodatek funkcyjny to mnożnik 1,33 kwoty bazowej wynoszący 2702,51 zł, a dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej wynosi 14% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, co daje kwotę 16601,12 zł; Dyrektor Biura Teleinformatyki ukończył [...] Akademię [...] im. J. D. na Wydziale [...], kierunek [...] w specjalności [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego poinformowała, że organ ww. pismem z dnia [...] września 2021 r., tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność, udzielił żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle powyższego przepisu Główny Inspektor Transportu Drogowego - jako centralny organ administracji publicznej - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W piśmiennictwie również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021r., co nie było w sprawie kwestionowane, stanowi informację publiczną. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, co wynika z pisma Generalnego Inspektora Transportu Publicznego z dnia [...] września 2021 r. Powyższe oznacza, że w dacie rozpoznawania skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie organ skierował do skarżącego pismo z dnia [...] września 2021 r., jednak jego treść nie stanowiła odpowiedzi na wniosek. Ostatecznie organ rozpoznał wniosek w dniu [...] września 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność wskazując, iż dokonał tego na skutek ponownej jego analizy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, publ. OSP z 2015, nr 12, poz. 116). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Jak już wyżej wskazano organ skierował do skarżącego pismo z dnia [...] września 2021 r., a więc zareagował na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Treść tego pisma nie czyniła zadość żądaniu wniosku, bowiem była niepełna i wymijająca. Niemniej jednak z tego powodu nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa czy też lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych. W konsekwencji nie można uznać, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Końcowo wskazać należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę i umorzenia postępowania wobec bezprzedmiotowości skargi. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 p.p.s.a., miał obowiązek zbadać stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wniesienia skargi i rozstrzygnąć czy organ dopuścił się bezczynności, a nadto rozstrzygnąć czy bezczynność miała miejsce (czy też nie) z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.