II SAB/Wa 637/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Polskiej Agencji [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku J. B. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Polskiej Agencji [...] na rzecz J. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. zwrócił się do Prezesa Polskiej Agencji [...] (dalej: "Prezes PA[...]") na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji dotyczących stanu wdrożenia systemów [...] oraz [...] w Polsce. We wniosku zadał następujące pytania: 1. Jakie konkretne kroki zostały podjęte do tej pory w kierunku implementacji wymienionych systemów w Polsce? 2. Jakie istnieją przeszkody w zakresie technologii, przepisów lub innych aspektów, które mogą opóźniać wprowadzenie tych systemów? 3. Jakie informacje na temat doświadczeń i opinii dotyczących wdrożenia tych technologii w innych krajach są dostępne publicznie? W odpowiedzi na ww. wniosek Prezes Polskiej Agencji [...] pismem z dnia [...] września 2024 r. poinformował, iż zadane pytania dotyczą interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jako takie nie stanowią informacji publicznej. J. B. pismem z dnia 16 października 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2024 r. Zdaniem skarżącego, udzielona mu odpowiedź, że pytania dotyczące wdrożenia systemów [...] oraz [...] w Polsce odnoszą się do interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie stanowią informacji publicznej, jest nieadekwatna i nieuzasadniona z kilku powodów. Po pierwsze, jako [...] i kapitan [...], uważa, że korzystanie z nowoczesnych systemów komunikacji i informacji, takich jak [...] oraz [...], ma kluczowe znaczenie w jego pracy. Te technologie są nie tylko związane z bezpieczeństwem operacyjnym, ale także bezpośrednio wpływają na efektywność zarządzania operacjami lotniczymi. W krajach, w których te systemy są już wdrożone, piloci mogą łatwiej i precyzyjniej uzyskiwać kluczowe informacje dotyczące clearance, pogody i operacji lotniczych, co minimalizuje ryzyko błędów i opóźnień. Po drugie, pytania, które zadał, nie dotyczą interpretacji przepisów, lecz faktycznego stanu wdrożenia technologii, działań podjętych w celu ich implementacji oraz ewentualnych przeszkód w tym procesie. Informacje te bez wątpienia stanowią informację publiczną dotyczącą działalności instytucji publicznej, w tym przypadku PA[...], której zadaniem jest zapewnienie nowoczesnych i bezpiecznych rozwiązań w polskiej przestrzeni powietrznej. Stwierdził, że jako obywatel i osoba związana z sektorem lotniczym ma prawo wiedzieć, jakie działania są podejmowane w tym zakresie oraz z jakimi wyzwaniami zmaga się PA[...]. Po trzecie podał, że oprócz wykonywania obowiązków zawodowych, prowadzi także bloga pt. "[...]" ([...]), na którym publikuje treści związane z wdrażaniem przepisów prawa lotniczego i nowoczesnych technologii w lotnictwie. Czytelnicy jego bloga, w tym piloci, kontrolerzy ruchu lotniczego i pasjonaci lotnictwa, regularnie zadają pytania na temat implementacji systemów takich jak [...] czy [...], co pokazuje, że branża lotnicza jest żywo zainteresowana aktualnym stanem wdrażania tych systemów w Polsce. Podsumowując stwierdził, że PA[...] błędnie uznał, że jego pytania dotyczą interpretacji przepisów, podczas gdy są to pytania o faktyczne działania związane z wdrażaniem kluczowych technologii lotniczych, które mają realny wpływ na bezpieczeństwo i efektywność operacji lotniczych w Polsce. W związku z powyższym wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo, w szczególności przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 5. poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru o permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Poinformował, że pismem z dnia 30 września 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie punktu 1 wniosku z dnia [...] września 2024 r. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej sprawie niesporne między stronami było uznanie PAŻP za pomiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji [...] (Dz. U. z 2024 r., poz. 1272 z późn. zm.), PA[...] jest państwową osobą prawną. Natomiast stosownie do treści art. 3 ust. 1 ww. ustawy, PA[...] zapewnia bezpieczną, ciągłą, płynną i efektywną żeglugę powietrzną w polskiej przestrzeni powietrznej przez wykonywanie funkcji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną oraz zarządzanie przepływem ruchu lotniczego zgodnie z wymienionymi w pkt 1-3 tego przepisu regulacjami. Według art. 4 ust. 1 ww. ustawy, organ zapewnia w przestrzeni powietrznej, o której mowa w art. 3, służbę ruchu lotniczego oraz inne służby żeglugi powietrznej: służbę łączności, służbę nawigacji, służbę dozorowania oraz służbę informacji lotniczej, z zastrzeżeniem ust. 2. Zadania i działalność PA[...] zostały unormowane w rozdziale 2 ww. ustawy. W ocenie tutejszego Sądu, rację trzeba przyznać skarżącemu, iż przedmiot punktu 1 wniosku z [...] września 2024 r. stanowi informację publiczną. Pytanie skarżącego dotyczy bowiem zarządzania przestrzenią powietrzną, a tym samym wpisują się w zakres działalności organu (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w przypadku informacji żądanej w punkcie 1 wniosku, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do skargi na bezczynność Prezesa PA[...] w zakresie rozpatrzenia żądania zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] września 2024 r. stwierdzić należało, że organ nie udostępnił w ustawowym terminie 14 dni pełnej żądanej informacji publicznej, a zatem skarga zarówno na dzień jej wniesienia jak i na dzień jej rozpatrzenia przez Sąd była we wskazanym zakresie zasadna. Zatem, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezesa Polskiej Agencji [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku J. B. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie tutejszy Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24, LEX nr 3763762, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się również, iż oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Jeśli chodzi o punkt 2 i 3 wniosku to rację należy przyznać organowi, że nie są to pytania o informację publiczną. Jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu, by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oceny czy analizy zgodności rzeczywistego sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa lub reguł o innym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena czy analiza będzie miała charakter subiektywny, zależny od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może również stanowić formy polemiki ze sposobem działania organu. Czym innym jest bowiem żądanie udostępnienia informacji o faktach, a czym innym żądanie odpowiedzi na przedstawiane przez stronę stanowisko co do podejmowanych przez organ działań czy też ich braku. Obowiązek organu udostępnienia posiadanych informacji nie jest zaś tożsamy z obowiązkiem wyjaśniania przez organ, czy jego działania są prawidłowe i zasadne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że przytoczony na wstępie punkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] września 2024 r. nie dotyczy sfery faktów, lecz żądania przeprowadzenia analizy i oceny wdrażania systemów [...], [...] oraz [...] w Polsce. Skarżący domaga się od organu, aby ten umotywował podejmowane w tym względzie czynności lub ich brak, w szczególności aby wyjaśnił jak przebiega proces analizy w zakresie wdrażania systemów, wymienił przeszkody, na które napotyka organ w zakresie technologii, przepisów lub innych aspektów, które mogą opóźniać wprowadzanie systemów, a także przedstawił dostępne publicznie doświadczenia i opinie dotyczące wdrażania tych systemów w innych krajach. Tymczasem tego rodzaju działań nie można domagać się od organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie należą one ze swej istoty do sfery faktów. Sąd oddalił zatem skargę w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym punktów 2 i 3 wniosku z dnia [...] września 2024 r. uznając, że żądane w nich informacje nie dotyczą informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie w pkt 3 sentencji nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zawarte w punkcie 4 sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmujących kwotę wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł) zostało oparte na art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę, wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o dokonanie sygnalizacji w trybie art. 155 § 1 w związku z art. 149 p.p.s.a. Wskazać należy, że myśl art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że możliwość, jaka istnieje na jego podstawie, stanowi uprawnienie sądu administracyjnego, jest więc przejawem udzielonego mu władztwa, pozostawionego jedynie decyzji składu orzekającego.