II SAB/Wa 638/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R.P. oraz R. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżących R. P. oraz R. P. kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. R. i R. P. zwrócili się do [...] S.A. Oddział w R., o udostępnienie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących dokumentów: – kopii decyzji wydanej przez Urząd [...] nr [...] z [...] września 1977 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę gazociągu, – kopii decyzji wydanej przez Urząd Gminy w M. nr [...] z dnia [...] października 1977 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, – załączników (w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości) do wskazanych wyżej decyzji odnoszących się do lokalizacji i wybudowania gazociągu na nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wnioskodawcy wskazali, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych oraz posiadanie przez Skarb Państwa pozycji dominującej. Powołali się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora Oddziału w R. poinformował, że przedmiotowe decyzje dotyczące budowy gazociągu [...] relacji S.-M., wydane dla [...] Zakładów Gazownictwa w W., znajdujące się w zbiorze dokumentów technicznych Oddziału, nie są udostępniane osobom trzecim. Wydawanie wszelkich decyzji zezwalających na budowę inwestycji celu publicznego na nieruchomościach osób prywatnych było i jest w gestii właściwych miejscowo urzędów. Natomiast przedmiotowa decyzja Urzędu Gminy w M. wydana była indywidualnie dla ówczesnej właścicielki nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że kopie wnioskowanych decyzji oraz inne dokumenty związane z inwestycjami na terenie nieruchomości wnioskodawców, znajdują się w siedzibach gmin i starostw właściwych miejscowo, a także w odpowiednich archiwach państwowych i są udostępniane na wniosek zainteresowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W., R. P. i R. P. wnieśli o: 1) zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia przeciwnikowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł, 3) zobowiązanie Spółki do przedłożenia decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] listopada 2010 r. znak [...], 4) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: a) informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego przeciwnika na okoliczność przysługiwania Skarbowi Państwa 100 % akcji przeciwnika oraz prowadzenia przez przeciwnika działalności związanej z transportem i dystrybucją paliw gazowych oraz działania jako operator systemów przesyłowych paliw gazowych, b) pocztowego dowodu doręczenia przeciwnikowi wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. na okoliczność daty doręczenia wniosku skarżących, c) decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] (po jej nadesłaniu zgodnie z punktem 3 skargi) na okoliczność przedmiotu działalności przeciwnika, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że [...] jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest więc jest zobowiązany do udzielania informacji publicznych zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, ponieważ Skarb Państwa ma pozycję dominującą (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), a także ze względu na wykonywanie zadań publicznych jako operator gazowego systemu przesyłowego. Żądana zaś informacja stanowi informację publiczną, zakresem tego pojęcia objęta jest bowiem treść decyzji administracyjnych, a to na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazali ponadto, że pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie odwołuje się do interesów chronionych, określonych w art. 5 ustawy, nie spełnia też wymogów z art. 107 k.p.a. Przy piśmie z dnia 22 października 2013 r. Oddział Spółki w R. przesłał zanonimizowane kopie żądanych decyzji, wykazu użytkowników na trasie gazociągu S.-M., gmina [...], wycinków z mapy – planu sytuacyjnego w skali 1:25000, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] września 1977 r. oraz mapy – sytuacji w skali 1:1000 nr [...]. Wyjaśnił także, że z uwagi na to, iż w przesłanych dokumentach zawarte są dane osobowe i adresowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie niniejszego postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż mając na uwadze sprecyzowanie dopiero w skardze doręczonej w dniu 17 października 2013 r. oznaczenia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie "[...] S.A. w W.", spółka udzieliła żądanej informacji w dniu [...] października 2013 r. Natomiast oddział Spółki nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej. W ocenie Spółki, mając na względzie, iż do dnia 17 października 2013 r. wnioskodawcy nie wskazali prawidłowo podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowana przez nich informacja została udzielona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (licząc od 17 października 2013 r.), skarga winna zostać oddalona. Ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone z uwagi na udostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: O bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Oznacza to, że spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie jest istotne, z jakiego powodu podmiot zobowiązany nie dokonał czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, nie powiadomił o przyczynie zwłoki lub nie podjął decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Czy wynikało to z jego opieszałości, czy też było efektem błędnego przekonania, że dana czynność w ogóle nie powinna być dokonana, a decyzja podjęta. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy adresat wniosku milczy, ale również wtedy, gdy odmawia informacji publicznej w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza otwarty, przez przykładowe wyliczenie, katalog informacji stanowiących informację publiczną. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną są przy tym nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale również dokumenty, których używa się do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia, w jaki sposób przedmiotowe dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotne jest natomiast to, by dokumenty te służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej określa przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wynika z niego, iż co do zasady obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie do pkt 5 powołanego przepisu zaś, są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Takim przepisem odnoszącym się do kwestii pozycji dominującej jest art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2001 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Pozycja dominująca w jego rozumieniu nie odnosi się do wielkości udziałów w majątku osoby prawnej (spółki prawa handlowego), lecz do udziału w rynku właściwym rozumianym jako rynek opisany w art. 4 pkt 9 tej ustawy. W świetle poczynionych rozważań, żądana przez skarżących informacja w postaci wskazanych kopii decyzji administracyjnych wraz z załącznikami stanowi niewątpliwie informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Natomiast [...] S.A. z siedzibą w W., jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z odpisu aktualnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lutego 2012 r., jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, co oznacza, że Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu wskazanych przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto Spółka znalazła się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednostkowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych Spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Świadczy to, w ocenie Sądu, że wykonuje ona zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest jednak okoliczność, że Spółka przy piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału w R. z dnia 22 października 2013 r. (doręczonym w dniu 30 października 2013 r.), a więc już po wniesieniu skargi, udostępniła skarżącym żądaną informację. Zdaniem Sądu postępowanie sądowoadministracyjne stało się więc przedmiotowe, co obliguje Sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 696/10, Lex Polonica nr 2584386). Odnosząc się do wniosku Spółki o oddalenie skargi z uwagi na to, że skarżący dopiero w dniu 17 października 2013 r. prawidłowo wskazali [...] S.A. z siedzibą w W. jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, zaś Spółka udzieliła żądanej informacji w dniu 28 października 2013 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu, należy go uznać za nieuprawniony. Spółka podniosła także, że jej oddział, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych, gdyż nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej. Wskazane argumenty, mając swoje potwierdzenie w powołanym już odpisie z KRS, że oddziały Spółki nie posiadają osobowości prawnej, jednoznacznie przesądzają, iż to na Spółce ciąży obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a sposób współdziałania w tym zakresie oddziałów z centralą nie ma znaczenia dla oceny bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przede wszystkim należy, że Spółka nie milczała wobec wniosku skarżących, odnosiła się każdorazowo do kierowanych do niej wystąpień. Ponadto nie sposób przyjąć, że błędna wykładnia prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do rozumienia pojęcia podmiotu zobowiązanego i było przyczyną bezczynności, uprawnia do takiego stwierdzenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O umorzeniu postępowania orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 201 § 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).