II SAB/Wa 639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.G. i P.G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - W dniu 8 sierpnia 2016 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek M. G. i P. G., dalej jako skarżący, z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "zgłoszenia robót budowlanych przebudowy drogi, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], złożone przez Zakład [...] sp.j. wraz załącznikami". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował skarżących, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 2058 ze zm., dalej u.d.i.p.). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pismem z 25 sierpnia 2016 r. M. G. i P. G. złożyli skargę na bezczynność Starosty [...] wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art 1 ust 1 u.d.i.p. i art 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Ponadto podkreślili, że art. 6 u.d.i.p. wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje użycie w treści przepisu sformułowania "w szczególności". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej było "przyjęcie zgłoszenia". Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) regulują sytuację, w której akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te polegające na sprawdzeniu zgłoszenia i załączonych do niego załączników nie mają jednakże formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy) na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny. Skarżący stwierdzili, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że co do zasady pismo strony wnoszone w sprawie administracyjnej nie stanowi informacji publicznej. Wniosek wszczynający postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej jest bowiem dokumentem prywatnym, jako że nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.i dlatego nie stanowi informacji publicznej. Pismo stanowiące zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych podlegałoby udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącznie wtedy, gdyby dotyczyło sprawy publicznej, a więc np. inwestycji publicznej, finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zgłoszenie osoby fizycznej, dotyczące zamiaru wykonania przez nią robót budowlanych, nie stanowi informacji publicznej. Skoro zatem wnioskowana przez skarżących informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 grudnia 2016 r. wezwano organ do nadesłania dokumentów będących przedmiotem wniosku M. G. i P. G. z [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - zgłoszenia robót budowlanych drogi na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], złożonego przez Zakład [...] sp. j. wraz z załącznikami. Ponadto zwrócono się o udzielenie informacji czy do powyższego zgłoszenia został wniesiony sprzeciw. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej należy nadesłać do Sądu ww. sprzeciw. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 15 grudnia 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym organ poinformował, że nie odnotował w prowadzonej ewidencji dokumentu będącego przedmiotem wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. tj. zgłoszenia robót budowlanych drogi na działce [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] złożonego przez Zakład [...] Sp. j. Wyjaśnił ponadto, że odnotował zgłoszenia częściowo powiązane z ww. zgłoszeniem, ale to zgłoszenie obejmuje inny zakres obszarowy i zostało dokonane przez inny podmiot niż Zakład [...] Sp. j. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Starosta [...] na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zostaje do rozważenia czy wnioskowane zgłoszenie robót budowlanych przebudowy drogi na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], złożone przez Zakład [...] Sp.j. wraz z załącznikami stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u. d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 6 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Ustawodawca wprowadzając w ustawie Prawo budowlane procedurę zgłoszenia robót budowlanych uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) jednakże nie mają formy pisemnej. Niemniej jednak przyjęte czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, na podstawie tak dokonanego zgłoszenia, obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje skutek prawny tożsamy co decyzja o pozwoleniu na budowę. Zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych traci charakter dokumentu prywatnego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie – nie złożył sprzeciwu – oznacza to, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie prowadzone. W takiej sytuacji informacja o zamierzeniu budowlanym zawarta w zgłoszeniu uzyskuje – analogicznie jak informacja objęta wydanym przez organ pozwoleniem na budowę - decyzją– walor informacji publicznej. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 80/13 z dnia 24 kwietnia 2013 r. i WSA w Krakowie II SAB/Kr 137/12 z dnia 11 października 2012 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Tylko zgłoszenie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, powoduje, że nie traci ono charakteru prywatnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że żądane informacje mieszczą się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, bądź organ nie dysponuje żądaną informacją to nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy organ nie dysponuje żądaną informacją powinien poinformować żądającego, że informacji nie posiada, a jeżeli jest to możliwe wskazać inny organ lub podmiot, który nią dysponuje ( np. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/ 06, postanowienie NSA z 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 243/07, wyrok WSA w Rzeszowie, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa. gov.pl). Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ po wpłynięciu w dniu 8 sierpnia 2016 r., wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., niezwłocznie bo już [...] sierpnia 2016 r. poinformował błędnie wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Z pisma tego nie wynika jednak, niezależnie od poglądu prawnego organu, że taką informację posiada. Podobnie w odpowiedzi na skargę organ ograniczył się do wyrażenia poglądu prawnego z powołaniem na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Dopiero po wezwaniu Sądu z dnia 13 grudnia 2016 r. organ wyjaśnił, że nie odnotował w prowadzonej ewidencji dokumentu będącego przedmiotem wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2016 r. – tj. zgłoszenia robót budowlanych drogi na działce [...] w miejscowości [...], gmina [...] złożonego przez Zakład [...] Sp.j. Tym samym nie jest możliwe przekazanie ww. dokumentów. Wskazał, że odnotował zgłoszenie częściowo powiązane z ww. zgłoszeniem, ale obejmuje ono inny zakres obszarowy i zostało dokonane przez inny podmiot. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczonego do organu w dniu 8 sierpnia 2016 r. Skoro bowiem żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/GD 1153/03, Lex nr LEX nr 299295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731). Wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. udzielił skarżącym informacji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie wskazał, że żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, to należy uznać, że obowiązek ten spełnił przed wydaniem orzeczenia w sprawie. Tym samym, brak jest bezczynności w sposobie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 132 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.