II SAB/Wa 639/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego drogi na nieruchomości nr [...] obręb [...] 1. zobowiązuje Radę Powiatu W. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Powiatu W. na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie sądowe zainicjowała skarga W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...].01.2018 r. Skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2/ stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył art. 13, 14, 16 ust. 1 u.o.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. o przyznanie od organu na moją rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3/ zasądzenie od skarżonego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że w dniu [...] stycznia 2018r. , skierowała do skarżonego pocztą elektroniczną w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek o pilne poinformowanie: 1/ czy, a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...]? 2/ czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnoszę o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Skarżący wskazał, że pytany podmiot mimo upływu 307 dni nie odpowiedział wnioskodawcy na zadane pytanie, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Rada Powiatu [...], na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), wniosła o oddalenie powyższej skargi. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany drogą elektroniczną na dwa adresy poczty elektronicznej tj. [...] oraz [...] oraz w treści skierowane do Starosty [...] i Rady Powiatu [...]. Nadto w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Skarżący W. S. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej aż 83 (osiemdziesiąt trzy) wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, dotyczyły wskazania kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy, a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych. Wskazano dodatkowo, iż kwestie objęte wnioskami Skarżącego dotyczyły powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121) gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Także do zadań i kompetencji zarządu powiatu, nie rady, należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Dodatkowo podkreślono, iż rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Czynności w przedmiocie załatwienia ww. wniosków, w tym wniosku objętego niniejszą Skargą, prowadził Starosta [...], jako przedstawiciele zarządu powiatu. Zwrócono też uwagę na to, że z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że organem który reprezentuje powiat na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest starosta. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega według organu wątpliwości fakt, iż wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został skierowany do podmiotu władzy publicznej jakim jest Powiat [...]. Oba adresy poczty elektronicznej na które zostało przesłane zapytanie stanowią adresy Powiatu [...], o czym przesądza wskazana w adresie domena "[...]". W ocenie Organu załatwianie sprawy przez Starostę [...] było zatem wystarczające i w pełni prawidłowe. Nie sposób bowiem oczekiwać, iż na jeden wniosek odpowiedzi udzielać będą dwa podmioty (organy) w strukturze jednego organu władzy publicznej, w szczególności gdy drugi organ nie ma wiedzy tym. zakresie. Kwestia zaś prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania, o czym mowa powyżej. W replice na odpowiedz na skargę skarżący podniósł, iż żądanej informacji nie otrzymał także od Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tut. Sądu treść oznaczoną we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu i ustawowymi działaniami przez niego podejmowanymi. Nadto okoliczność takiej kwalifikacji informacji będącej przedmiotem wniosku, nie była kwestionowana przez organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak też sądowego. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że Rada Powiatu [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Na powyższe pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Organ w odpowiedzi na skargę sam bowiem przyznał, iż skoro tożsame przedmiotowo pytanie wnioskodawca zadał także Staroście [...], to Rada Powiatu nie zareagowała na wniosek. W tym miejscu podkreślenia wymagało też to, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej to wnioskodawca inicjujący postępowanie decyduje o tym, od którego podmiotu chce uzyskać żądaną informację. To sprawia, że co do zasady, (abstrahując od racjonalności tego typu działań) może żądać udzielenia tej samej informacji od kilku różnych podmiotów. W takiej zaś sytuacji, dopiero udzielenie żądanej informacji przez jeden z pytanych podmiotów, jako zaspokajające stronę w jej żądaniu, może zwolnić pozostałe podmioty z obowiązku udzielania tej samej informacji. Gdy bowiem dana (żądana wnioskiem) informacja dotrze do wnioskodawcy to od tego momentu traci on interes prawny w domaganiu się udostępnienia tych samych danych od innych organów. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała jednak powyższa okoliczność zwalniająca pytany podmiot z obowiązku ustosunkowania się do wniosku. Rada Powiatu nie wykazała bowiem tego, aby Starosta udzielił wnioskodawcy żądanych przez niego danych. To natomiast sprawiało, iż fakt skierowania tożsamego wniosku do Starosty, nie zwalniał Rady Powiatu z obowiązku rozpoznania sprawy. Nadto pytany podmiot nie mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu pkt 2 wniosku stwierdzając, że ewentualne uchwały będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, mogą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej organu, gdyż co do zasady takie akty są tam ujawniane. Należy bowiem pamiętać o tym, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Organ reagując więc na pytanie nr 2 winien ustalić, czy sprecyzowana we wniosku uchwała, została w ogóle wydana, a jeśli tak, to czy rzeczywiście została ujawniona w BIP organu. W razie wydania żądanej uchwały i ujawnieniu jej w BIP, organ powinien też wskazać wnioskodawcy dokładne miejsce jej usytuowania. W związku z powyższym, samo odniesienie się przez organ do generalnej zasady publikowania tego rodzaju uchwał w BIP, nie stanowi załatwienia skonkretyzowanego żądania wnioskodawcy pytającego o konkretną uchwałę, a nie o zasady ujawniania tego rodzaju rozstrzygnięć. Podkreślenia wymagało również to, że z zarzutu bezczynności nie zwalniało organu stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż pytany organ nie posiada wiedzy w zakresie przedmiotu wniosku. Zanim bowiem organ nie ustali tego, czy dysponuje uchwałą określoną w pkt 2 wniosku, przedwczesnym będzie przesądzanie o tym, iż nie posiada informacji żądanej w pkt 1 wniosku. Przedmiotem tego pytania była bowiem ta sama droga, której dotyczył pkt 2 wniosku. W świetle powyższego jako zasadny jawił się wniosek skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność, w zakresie określonym w niniejszej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, był więc zobowiązany orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę ogromną ilość wniosków jakimi skarżący zasypuje organ, uznać należało, iż stwierdzona bezczynność nie ma charakteru kwalifikowanego, Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Strona swoim działaniem sama przyczynia się bowiem do wydłużania czasu procedowania przez organ. Nadto powielając swoje wnioski i kierując tożsame pytania do różnych organów działających w ramach jednego organu władzy, dodatkowo utrudnia pracę organom Powiatu [...] wprowadzając zamieszanie, co w sposób oczywisty przekłada się na wydłużenie czasu rozpoznawania wniosków strony. O kosztach Sąd rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).