II SAB/Wa 639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1259/18 – oddala skargę – Pismem z [...] sierpnia 2018 r. T.C. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów polegającą na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/18, którym została uchylona zaskarżona decyzja tego organu z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego doktora w dziedzinie nauk [...] w dyscyplinie [...]. Skarżąca wskazała, że [...] sierpnia 2019 r. złożyła do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, przez co naruszył art. 35 § 1, art. 37 § 5 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. i art. 12 § 1 K.p.a. Wniosła o zobowiązanie organu do: wydania aktu administracyjnego, dokonania kontroli przewlekłości postępowania, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że [...] lipca 2019 r. wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r. wraz z aktami administracyjnymi. Następnie [...] lipca 2019 r. został wyznaczony recenzet w celu przedstawienia opinii, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789, z późn. zm.). Z powyższego zatem wynika, że podjęto czynności jeszcze przed doręczeniem prawomocnego wyroku. Wyjaśniła, że pomimo, iż Prezydium oraz sekcje nie obradują w miesiącach wakacyjnych, Centralna Komisja podjęła w tym czasie niezbędne działania mające na celu uzyskanie materiału dowodowego w określonym czasie, zapewniającym możliwość rozpatrzenia odwołania w terminie zawartym w art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, T.C. wystąpiła do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r., doszło do zmiany treści art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W brzmieniu sprzed nowelizacji przepis ten stanowił, że: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Od 15 sierpnia 2015 r. komentowany przepis stwierdza zaś, iż: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". W konsekwencji wniesienie skargi na podstawie znowelizowanego przepisu artykułu 154 § 1 P.p.s.a. możliwe jest obecnie jedynie w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca z dotychczasowego zakresu art. 154 § 1 P.p.s.a. postanowił usunąć kwestie dotyczące bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Takiego charakteru nie miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r. sygn. II SA/Wa 1259/18, powoływany przez T.C. , wydany w sprawie jej skargi na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sprawa rozpatrywana wówczas przez Sąd nie była zatem sprawą z zakresu bezczynności lub przewlekłego postępowania, lecz jej przedmiot był inny, a mianowicie skarga została wtedy wywiedziona na decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej nadania stopnia naukowego doktora i Sąd wówczas orzekający wyeliminował tą decyzję z porządku prawnego wskutek stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz sformułował zalecenia co do dalszego postępowania. Wyrok ten został wydany w ramach sądowej kontroli wydanego indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna, a nie w przedmiocie bezczynności, czy przewlekłości postępowania administracyjnego. W związku z powyższym niniejsza skarga została zakwalifikowana jako wywiedziona nie na podstawie prawnej z art. 154 § 1 P.p.s.a., lecz na kanwie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., to jest w sprawie na bezczynność organu polegającą na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/18. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016. Stwierdzenie, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności lub też przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem nie stwierdził, aby Centrala Komisja do Spraw Stopni i Tytułów pozostawała w bezczynności lub przewlekłości polegającej na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/18. Pokreślić należy, że przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Centralna Komisja stosuje, na podstawie art. 179 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669), przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r. poz. 882, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o stopniach naukowych i tytule naukowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18a ust. 11, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji za pośrednictwem właściwej rady w terminie miesiąca od dnia doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. Rada przekazuje odwołanie Centralnej Komisji wraz ze swoją opinią i aktami sprawy w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia odwołania. W myśl zaś art. 21 ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Centralna Komisja, pełniąca funkcję centralnego organu administracji rządowej, której zadanie polega na zapewnieniu harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego, działa na posiedzeniach plenarnych lub przez swoje organy (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym). Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy, Centralna Komisja podejmuje uchwały po zasięgnięciu opinii co najmniej jednego recenzenta. Uchwały o niezatwierdzeniu uchwał o nadanie stopnia lub odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora w sprawach, o których mowa w art. 15 ust. 2 oraz w art. 28 ust. 4, mogą być podjęte po zasięgnięciu opinii co najmniej dwóch recenzentów, w tym co najmniej jednego spoza składu Centralnej Komisji. Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy, kompetencje organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Centralnej Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów określa uchwalony przez nią statut. Centralna Komisja działa na posiedzenia plenarnych poprzez swoje organy (Sekcje Komisji stałych i Prezydium Komisji - § 2 ust. 1 Statutu Centralnej Komisji) w trybie określonym w Rozdziale IV "Organizacja i tryb Działania Komisji" Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2012 r. nr 47. Tryb procedowania przewiduje postępowanie opiniodawcze, którym powołuje się recenzentów (§ 19) oraz podjęcie uchwały przez Sekcję po przeprowadzeniu postępowania opiniodawczego. Następnie Prezydium Komisji, po zapoznaniu się z uchwałą Sekcji, podejmuje uchwałę w sprawie będącej przedmiotem uchwały (§ 22 ust. 1 i 2). Organ ten działa na posiedzeniach, zgodnie z przyjętym harmonogramem posiedzeń organów Centralnej Komisji na rok 2019, z zastrzeżeniem nieprzeprowadzania obrad w miesiącach lipiec oraz sierpień. Oznacza to, że postępowanie przed Centralną Komisją ma specyficzny, odmienny od postępowania określonego przepisami K.p.a., charakter. Postępowanie dowodowe bowiem ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowisk Sekcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 192/06). Jednak model przed Centralną Komisją z udziałem recenzentów i Sekcji, wynikający z postanowień statutu Centralnej Komisji, jest czasochłonny, bowiem sprawy rozstrzygane są na posiedzeniach plenarnych organów kolegialnych Komisji, zwoływanych w miarę potrzeb (§ 14 ust. 1). W związku z powyższym należy wskazać, że do obliczenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, jako sprawy rozpatrywanej ponownie przez Centralną Komisję jako organ drugiej instancji w wyniku uchylenia decyzji przez Sąd i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ma zastosowanie art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Z akt sprawy wynika, że Centralna Komisja podjęła czynności w przedmiotowym postępowaniu przed doręczeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku i zwrotem akt, które nastąpiło [...] lipca 2019 r., ponieważ [...] lipca 2019 r. został wyznaczony recenzent w celu przedstawienia opinii, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Wskazać należy, że Centralna Komisja podjęła niezbędne działania mające na celu uzyskanie materiału dowodowego w określonym czasie, zapewniającym możliwość rozpatrzenia odwołania w terminie zawartym w art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Z powołanego przepisu wynika zatem, że Centralna Komisja powinna zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym odwołanie to wpłynęło do niej, na skutek przekazania przez Radę Wydziału. W ocenie Sądu Centralna Komisja nie pozostaje w bezczynności, ani w przewlekłości, bowiem podjęła stosowne działania, tj. wszczęła postępowanie opiniodawcze mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Nadto bieg terminu do załatwienia sprawy, tj. wydania rozstrzygnięcia w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r. uchylającego zaskarżoną decyzję, nie upłynął, a postępowanie nie było prowadzone w sposób opieszały i nieskuteczny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym dotyczącym odmowy nadania stopnia doktora został określony w art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, że organ nie pozostaje w bezczynności, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.