II SAB/Wa 640/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie punktu 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części oddala skargę, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [...] w [...] kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółdzielnia [...] w [...] w dniu [...] marca 2015 r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej i wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci: a) wskazania numeru, pod jakim został zarejestrowany wniosek złożony w dniu [...] maja 2014 r. przez likwidatora [...] w likwidacji, do Prezydenta [...] o wykonanie prawomocnego w części wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...], na mocy którego [...] został "uwłaszczony" na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]; b) udostępnienie do wglądu akt tej sprawy w urzędzie i wykonanie ich kserokopii. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. doręczonym w dniu 26 stycznia 2015 r. została poinformowana przez Naczelnika Wydziału [...] o nowym terminie załatwienia wniosku, który wyznaczono na dzień [...] marca 2015 r. Jako podstawę przedłużenia terminu wskazano przepis art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnika Wydziału przedłużenie terminu załatwienia wniosku było konieczne z uwagi na fakt, że: "Postępowanie z powództwa [...] w likwidacji przeciwko [...] o zobowiązanie do złożenia woli ws. oddania nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...] i z interwencji głównej Spółdzielni [...] w [...] przeciwko [...] w likwidacji w [...] i [...] o zobowiązanie, toczy się od wielu lat przed sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym; oraz, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest skomplikowany, co implikuje konieczność zebrania informacji niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżąca, wezwała do usunięcia skutków naruszenia prawa w dniu [...] stycznia 2015 r. i zakwestionowała w całości stanowisko Prezydenta [...] podnosząc, że wskazanie przez Naczelnika Wydziału [...] jako powodu przedłużenia terminu załatwienia wniosku "skomplikowanego stanu prawnego nieruchomości", który to stan powoduje konieczność zbierania dodatkowych informacji oraz okoliczności, że postępowanie w przedmiocie "uwłaszczenia" toczy się od wielu lat, stanowi naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto skarżąca wskazała, że zakres jej wniosku, jak i sposób udzielenia informacji zostały sprecyzowane w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem skarżąca nie domaga się od organu administracji jego stanowiska w przedmiocie wniosku złożonego przez likwidatora [...] a jedynie udostępnienia akt tego postępowania z możliwością wykonania ich kopii. Skoro organ potwierdził, że takie postępowanie jest prowadzone to nic nie stoi na przeszkodzie by umożliwić skarżącej wgląd w jego akta i wykonanie ich kopii, co jest oczywiste. W szczególności nie ma to jakiegokolwiek związku ze "skomplikowanym stanem prawnym nieruchomości" oraz okolicznością, że postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia toczy się od wielu lat. Skarżąca, jako uczestnik tego postępowania doskonale wie ile lat prowadzone jest postępowanie i przed jakimi sądami. W odpowiedzi na wezwanie Zastępca Dyrektora Biura [...] odmówił dostępu do akt postępowania we wnioskowanym przez skarżącą zakresie wskazując, że "akta... nieruchomości z uwagi na złożoną skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sądu Apelacyjnego w [...] [...] Wydział [...] sygn. akt [...] do chwili obecnej nie zostały zwrócone i znajdują się w Sądzie Najwyższym...". Dalej skarżąca wskazała, że pierwsze stanowisko wskazuje przyczyny nie załatwienia wniosku w terminie ustawowym i określa nowy termin załatwienia wniosku, z kolei drugie, w istocie stanowi o sposobie jego załatwienia poprzez odmowę udzielenia informacji, z jednoczesnym pominięciem kwestii związanej z wyjaśnieniem przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska prezentowanego w sprawie przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że informował Spółdzielnię, że żądanie udostępnienia akt sprawy zarejestrowanej pod numerem [...], dotyczącej regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...], do której został dołączony wniosek z dnia [...] maja 2014 r. złożony przez likwidatora [...] w likwidacji o wykonanie prawomocnego w części wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...], na mocy którego [...] został uwłaszczony na opisanej wyżej nieruchomości w udziale 22/100, nie stanowi informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W uchwale z dnia 09 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "akta spraw (...) są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości (...) nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej". W związku z tym, w powyższym piśmie z dnia [...] marca 2015 r., organ na podstawie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, poprzez wskazanie konkretnych informacji publicznych znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy. Jednocześnie Spółdzielnia została pouczona o tym, iż gdy w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego wezwania nie złoży wniosku o udzielenie informacji publicznej we wskazany w nim sposób, organ uprawniony będzie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto organ odnosząc się do zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy wskazać, iż Prezydent [...] nie pozostawał w bezczynności bowiem w ustawowym terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawiadomił wnioskodawcę o terminie w jakim zostanie udzielona odpowiedź i powodach opóźnienia. W piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. skarżąca Spółdzielnia [...] w [...] uzupełniła swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Jak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy żądanej informacji przysługiwał przymiot informacji publicznej. Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, iż Prezydent [...] jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy samorządowej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu Prezydenta [...], że żądanie udostępnienia akt postępowania administracyjnego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i w tym zakresie należało skargę oddalić. W zakresie punktu 1 należało skargę uwzględnić, bowiem organ nie udzielił informacji w tym zakresie i pozostaje w bezczynności. Należy wyjaśnić, tak jak uczynił to organ na rozprawie przed sądem, że wniosek z dnia [...] maja 2014 r. likwidatora [...] nie otrzymał odrębnego numeru i został dołączony "do takich to akt zastępczych". Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Tutejszy Sąd nie dopatrzył się także w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta wynikała jedynie z odmiennej interpretacji przepisów prawa ustawy o dostępie do informacji publicznej.