II SAB/Wa 642/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.C. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje T.C. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. T. C. pismem z dnia [...] marca 2021 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w terminie miesiąca; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. Minister pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył termin jej rozpatrzenia do dnia [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] października 2017 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień [...] marca 2018 r. Zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. powiadomił skarżącego, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powinno nastąpić do dnia [...] października 2018 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zawiadomił skarżącego, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powinno nastąpić do dnia [...] czerwca 2019 r. T. C. pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. skierował do Ministra ponaglenie i wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy. Skarżący podał, że do dnia sporządzenia skargi na bezczynność, nie została wydana decyzja w jego sprawie, co jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał m. in., że zarzut bezczynności postępowania nie jest uzasadniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900), podlegających rozpatrzeniu przez organ, uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wniesieniem skargi, T. C. wystąpił do Ministra z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wynika z tego, że bezczynność jest kategorią obiektywną, dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania), a datą wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie decyzji przez organ po tym terminie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy przypomnieć, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie, Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy i bezczynność ta trwała w dacie wniesienia skargi. Minister rozpoznał wniosek skarżącego dopiero po prawie 4 latach. Niemniej jednak ta bezczynność ustała wraz z wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 2021 r. Zdaniem Sądu, bezczynność Ministra w niniejszym postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd w pełni podziela. Niemniej jednak zwłoki w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Sąd miał na uwadze wyjątkową sytuację, jaka wystąpiła na skutek panującej epidemii, a także art. 15zza ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który (w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 23 maja 2020 r.) stanowił, że w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. terminy w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostały zawieszone. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (także po 23 maja 2020 r.), nieobecność pracowników w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w załatwieniu niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, te okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają opieszałości organu w tej sprawie i nie pozwalają na oddalenie zarzutu jego rażącej bezczynności. Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 939/21 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł będzie stosownym zadośćuczynieniem za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Ustalając wysokość tej kwoty, Sąd miał na uwadze również specyfikę rozpatrywanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa koszty utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc dążyć do jak najszybszego załatwienia wniosku strony. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.