II SAB/Wa 645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października2017 o udostępnieniu informacji publicznej. W skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnosząc o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku, 2.stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] października 2017 r. skarżąca Spółka w imieniu której, na podstawie pełnomocnictwa działał K. D., złożyła w formie mailowej do organu wniosek o udzielnie w formie mailowej informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania tj. jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy. Wniosek został wniesiony, na oficjalny adres mailowy Urzędu Gminy. Organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w żaden sposób na powyższy wniosek tj. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy. Bez wątpienia organ posiada przedmiotową informację, która stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2f ustawy, gdyż jest to informacja o majątku Gminy, którym są posiadane przez nią programy komputerowe i aplikacje wykorzystywane do realizacji zadań publicznych. Żądane informacje dotyczą wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie, a zatem majątku Gminy. Jednocześnie skarżąca Spółka zaznaczyła, że bez znaczenia pozostaje kwestia nie wskazania przez nią we wniosku interesu lub celu którym informacja ta miałaby służyć, bowiem obowiązek udzielania informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany nie jest związany z wykazaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego czy faktycznego, a sam cel uzyskania informacji, nawet jeśli jest to cel ofertowy nie ma znaczenia. Dopuszczalne było też wniesienie wniosku w formie elektronicznej. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a . W uzasadnieniu swojego stanowiska przyznał, że do dnia wniesienia skargi nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie powiadomił skarżącej Spółki o zajętym stanowisku w sprawie. Mając jednak na uwadze treść skargi, jak i przedmiotowy wniosek, w dniu [...] grudnia 2017 r. drogą poczty elektronicznej na adres [...] udzielił skarżącej Spółce żądanej informacji publicznej, a w dniu [...] grudnia 2017 r - drogą poczty tradycyjnej (listem poleconym; nr przesyłki [...] przekazał też tę informację publiczną pełnomocnikowi skarżącej na adres: [...] ul. [...],[...]. Organ wyraził ubolewanie z powodu uchybienia obowiązkowi udzielenia przedmiotowej informacji i jednocześnie oświadczył, że zaistniała sytuacja nie wynika ze złej woli, czy też lekceważenia prawa, lecz z przeoczenia. W świetle powyższego Wójt Gminy [...] wyraził pogląd, iż bezczynność zarzucana w skardze nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącą informacja dotycząca użytkowanych przez Gminę programów komputerowych i aplikacji, ma charakter informacji publicznej. Programy komputerowe i aplikacje będące na wyposażeniu gminy służą bowiem realizacji zadań publicznych oraz stanowią majątek gminy nabyty ze środków publicznych. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) nakłada na podmioty publiczne realizujące zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej określone obowiązki informacyjne m. in. w zakresie użytkowanego oprogramowania. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącą ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności, gdyż wcześniej w żaden sposób nie zareagował na przedmiotowy wniosek. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała około 1,5 miesiąca i jak wyjaśnił organ, wynikała z przeoczenia. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.