II SAB/Wa 648/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. U. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w G. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w G. na rzecz skarżącego W. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. U., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r., w dniu [...] września 2013 r. skierował do Prezesa Sądu Rejonowego w G. wniosek o udzielenie informacji w następującym zakresie: 1) przekazanie informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych (bez uwzględnienia w informacji dodatku stażowego, premii, innych dodatków, dodatkowego wynagrodzenia rocznego itp.) wszystkich asystentów sędziów zatrudnionych w jednostce organizacyjnej z pominięciem danych osobowych; przekazanie pełnej informacji dotyczącej każdego z asystentów sędziów bez ich uśrednienia; 2) przekazanie informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych (bez uwzględnienia w informacji dodatku stażowego, premii, innych dodatków, dodatkowego wynagrodzenia rocznego itp.) wszystkich urzędników i pracowników obsługi zatrudnionych w jednostce organizacyjnej z pominięciem danych osobowych; przekazanie informacji pełnej dotyczącej każdego z urzędników i pracowników obsługi bez jej uśrednienia. Żądane informacje należy przekazać w formie listy, aktualnej na dzień 31 sierpnia 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. W. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w G. w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] września 2013 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa SR w G. do udostępnienia żądanych informacji lub zobowiązanie do wydania stosownej decyzji administracyjnej i zobowiązanie do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazanie osoby odpowiedzialnej. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2013 r. poinformował Sąd, że pismo Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest pełną realizacją jego wniosku z dnia [...] września 2013 r., a przedstawiona argumentacja dotycząca ograniczenia dostępu do żądanych informacji jest nieuprawniona. Prezes Sądu Rejonowego w G. w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2013 r. wniósł o umorzenie postępowania, gdyż żądane przez skarżącego informacje zostały mu udostępnione w dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy, stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, udzielanej na zasadach i w trybie przywołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przywołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059 02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W myśl art. 4 ust. 1 i 3 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Również art. 6 tej ustawy tylko egzemplifikuje kategorie informacji podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle powyższego, informacja o wydatkach na wynagrodzenia pracowników jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem również informacja o wysokości środków finansowych, przeznaczonych na wynagrodzenie i nagrody, w tym również o charakterze uznaniowym. Z treści korespondencji, prowadzonej między stronami, wynika, że skarżący żądał udzielenia odpowiedzi na pytanie o wysokość wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego w G.. W terminie nakazanym przez przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowana informacja nie została skarżącemu udzielona. Wobec tego, że Prezes Sądu Rejonowego w G. jest podmiotem, do którego znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana informacja stanowi informację publiczną, a do dnia rozpoznania skargi organ w wyznaczonym przez prawo terminie (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie udostępnił żądanych informacji w zakresie wskazanym, ani nie wydał decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), stwierdzić należało, że organ był bezczynny. Z akt sprawy wynika jednak, że żądana informacja została skarżącemu udzielona po wniesieniu skargi. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi powoduje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i należy je umorzyć. Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.