II SAB/Wa 648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Obrony Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Obrony Narodowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części oddala skargę, 4. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [..] maja 2019 r. P. B. (dalej: "skarżący") złożył do Dyrektora Departamentu Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor Departamentu Kontroli MON") wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) jakie działania podjął Prezes Agencji Mienia Wojskowego do dnia dzisiejszego w związku z zaleceniem 3. wydanym przez Dyrektora Departamentu Kontroli MON w sprawozdaniu pokontrolnym z [..] lipca 2017 r. oraz czy została ponowiona egzekucja komornicza wobec G. B. w ramach egzekucji komorniczej długu czynszowego; 2) czy Dyrektor Departamentu Kontroli MON uważa działania podjęte przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego za prawidłowe i wystarczające; 3) czy prawdą jest, że Dyrektor Departamentu Kontroli MON lub jego podwładny przekazał Ministrowi Obrony Narodowej informację, iż działania podjęte przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego po kontroli przeprowadzonej w lipcu 2017 r. przez Departament Kontroli MON w AMW były prawidłowe i zgodne z wydanymi zaleceniami; 4) czy w związku z przeprowadzoną, wspomnianą wyżej kontrolą, Dyrektor Departamentu Kontroli MON (lub jego podwładni) skierował do Ministra Obrony Narodowej jakiekolwiek pismo; jeśli tak, to skarżący wniósł o udostępnienie kopii tego pisma lub pism. Stosownie do § 20 ust. 3 pkt 10 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (wprowadzonego zarządzeniem Nr [..] Ministra Obrony Narodowej z dnia [..] sierpnia 2015 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej - Dz. Urz. Ministra Obrony Narodowej z 2015 r., poz. 250 ze zm.), Dyrektor Departamentu Kontroli MON przekazał ww. wniosek do Dyrektora Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej jako właściwego do udzielenia skarżącemu informacji wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie oraz innymi materiałami. W piśmie z [..] sierpnia 2019 r. nr [..]Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ", "Minister") udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Pismem z [..] sierpnia 2019 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność "Dyrektora Departamentu Kontroli MON R. F.", ponieważ dotychczas nie odpowiedziano na jego wniosek z [..] maja 2019 r. ani nie udostępniono mu kopii dokumentów. Jednocześnie skarżący wniósł o "nałożenie kary finansowej na Dyrektora R. F. za bezczynność i utrudnianie nadzoru społecznego nad nieuczciwymi działaniami urzędników podległych Ministrowi Obrony Narodowej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, w tym o oddalenie zawartego w skardze wniosku o nałożenie kary finansowej na Dyrektora Departamentu Kontroli MON, a w przypadku uznania, że organ pozostawał w bezczynności - o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Minister podkreślił, że wniosek wpłynął do organu [..] maja 2019 r., a odpowiedź została udzielona skarżącemu [..] sierpnia 2019 r., zatem zwłoka przy realizacji sprawy nie była znaczna, a odpowiedź została udzielona skarżącemu przed wniesieniem skargi. Wyjaśnił również, iż na opóźnienie złożył się duży wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej do komórki zajmującej się ich realizacją, braki kadrowe spowodowane sezonem urlopowym, zmiany kadrowe, a także duża liczba zapytań związanych z realizacją uroczystości z okazji Święta Wojska Polskiego, w tym defilady. Nadto zespół zajmujący się realizacją wniosków odpowiada za obsługę infolinii oraz umieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej i liczy łącznie z koordynatorem trzy osoby. W okresie od dnia wpływu wniosku skarżącego do dnia jego realizacji w zespole pracowały średnio dwie osoby. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania "nałożenia kary finansowej na Dyrektora R. F. za bezczynność i utrudnianie nadzoru społecznego nad nieuczciwymi działaniami urzędników podległych Ministrowi Obrony Narodowej", organ stwierdził, że skoro przepisy nie dają możliwości nałożenia kary finansowej przez sądy administracyjne za wyżej wymienione czyny, to należy uznać, iż skarżącemu chodziło o nałożenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zakładając, że skarżący wniósł o nałożenie grzywny w ww. trybie, Minister wskazał w pierwszej kolejności, iż Dyrektor Departamentu Kontroli MON, a na takim stanowisku zatrudniony jest R. F., nie jest organem administracji, a tylko organowi można wymierzyć grzywnę. Także samo wymierzenie grzywny organowi nie jest zasadne, ponieważ zwłoka w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego nie była znaczna, a jej przyczyny zostały wyjaśnione. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę w piśmie z [..] września 2019 r. Natomiast w związku z zarzutem skargi, że skarżącemu nie udzielono odpowiedzi na wniosek, Minister doprecyzował swoje stanowisko w piśmie z [..] października 2019 r. (vide pismo organu z [..] października 2019 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, złożony w trybie u.d.i.p., dotyczył wykonania zaleceń pokontrolnych w Agencji Mienia Wojskowego, a według art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.), nadzór nad Agencją Mienia Wojskowego sprawuje Minister Obrony Narodowej. Tym samym to ten organ władzy publicznej uprawniony był do udzielenia skarżącemu odpowiedzi, zaś w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Dokonując oceny tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż pojęcie to wyprowadza się z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem podmiotowym. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji, wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest warunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Wyprowadzając z treści przepisów Konstytucji definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tą ustawą. W doktrynie oraz piśmiennictwie przepis ten jest krytykowany jako zbyt ogólny, a nawet – jak zauważano – obarczony błędem ignotum per ignotum, tj. wyjaśnianiem pojęcia nieznanego przez inne również nieznane (vide T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 s. 69 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa do dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 12). Dookreślenie pojęcia informacji publicznej stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jednak przepis ten nie eliminuje węzłowych problemów napotykanych przy identyfikacji przedmiotu omawianego uprawnienia. Nie wyczerpuje bowiem rodzajów informacji, które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a to w związku z użytym w tym przepisie sformułowaniem "w szczególności". Wymienione w nim informacje podlegające udostępnieniu są zatem przykładowe. Rozbudowana zaś treść tego przepisu identyfikuje jedynie typowe zagadnienia, kategorie objęte obowiązkiem udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Również w wyroku z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 NSA podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Z kolei w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, NSA wyraził pogląd, w myśl którego dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że wniosek skarżącego dotyczył realizacji zaleceń zawartych w sprawozdaniu z [..] lipca 2017 z kontroli przeprowadzonej w trybie uproszczonym w Agencji Mienia Wojskowego, zarządzonej przez Dyrektora Departamentu Kontroli MON z upoważnienia Ministra (vide ww. sprawozdanie – karty [..] – [..] akt sądowych sprawy). Przedmiotem kontroli (zainicjowanej skargą z [..] czerwca 2017 r.) były okoliczności związane z opróżnieniem przedzielonego w 2005 r. skarżącemu – jako żołnierzowi - lokalu mieszkalnego, w tym egzekucja należności za używanie tego lokalu i innych opłat, a także uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej. Zatem wszystkie pytania skarżącego zawarte w pkt 1 - 4 wniosku dotyczyły działań podjętych w indywidualnej sprawie skarżącego. W tym miejscu zaakcentować należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (vide wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 wraz z szeroko powołanym w nim orzecznictwem i piśmiennictwem). W konsekwencji pytania objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą kwestii realizacji zaleceń pokontrolnych w indywidualnej sprawie skarżącego zainicjowanej jego skargą skierowaną do Departamentu Kontroli MON. Nadto dostrzec wypada, że pytanie z pkt 2 wniosku nie odnosi się do sfery faktów, lecz stanowi żądanie wyrażenia opinii. Prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. jest uznawana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna dokonywać się zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie ma waloru informacji publicznej, organ powinien w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dokonanie tej czynności usuwa stan bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. Jeżeli organ nie realizuje tego obowiązku, to pozostaje w bezczynności. W świetle powyższego, prawidłowa reakcja Ministra na wniosek z [..] maja 2019 r. powinna polegać na wystosowaniu do skarżącego – w terminie [..] dni - pisemnej informacji wskazującej na taką kwalifikację jego żądania jako niemieszczącego się w pojęciu informacji publicznej. Tymczasem organ błędnie potraktował wniosek skarżącego jako dotyczący informacji publicznej i udzielił mu odpowiedzi, lecz uczynił to dopiero po upływie trzech miesięcy od wpływu wniosku. Następnie odpowiedź tę uzupełnił pismem z [..] października 2019 r. W tym stanie rzeczy na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. należało uznać, że organ dopuścił się w bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Tak kwalifikowana bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Należy przy tym zgodzić się z Ministrem, iż zwłoka w udzieleniu odpowiedzi nie była bardzo znaczna (trzy miesiące) oraz wynikała z braków kadrowych w jednostce organizacyjnej właściwej do udzielenia odpowiedzi, a zatem nie wynikała ze złej woli czy celowego unikania załatwienia wniosku. Z ww. względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Należy bowiem podzielić stanowisko Ministra, że zawarte w skardze żądanie "nałożenia na Dyrektora F. kary za bezczynność", tut. Sąd może potraktować jedynie jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania (obejmujące kwotę wpisu sądowego od skargi) oparto na art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., o czym postanowiono w pkt 4 sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.