II SAB/Wa 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia - odrzucić skargę - M. L. (dalej jako skarżący) przesłał w dniu 17 grudnia 2009 r. drogą elektroniczną na adres Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dwa pisma skierowane do Prezesa RM z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz z dnia 14 grudnia 2009 r. zawierające zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy wojskowego wymiaru sprawiedliwości. Pisma te zostały przekazane przez Centrum Informacyjne Rządu do Departamentu Skarg, Wniosków i Obsługi Rady do Spraw Uchodźców, który pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. poinformował skarżącego, że wniesione skargi nie należą do właściwości Prezesa RM, dlatego też zostały przekazane do Ministerstwa Sprawiedliwości z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych w nich zarzutów i udzielenia odpowiedzi. Dodatkowo skarżący został poinformowany o charakterze postępowania skargowego, uprawnieniach, trybie i nadzorze nad przyjmowaniem skarg i wniosków. Pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. skarżący został dodatkowo poinformowany, że obowiązujące przepisy nie uprawniają Prezesa RM do ingerencji w sprawy, których rozpoznanie należy do właściwości organów ścigania. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 304 § 1 kpk, każdy ma społeczny obowiązek zawiadomić prokuratora lub Policję o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2010 r. skarżący wystąpił do Prezesa Rady Ministrów, w trybie dostępu do informacji publicznej o poinformowanie, czy i kiedy Prezes RM wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z treści art. 304 § 2 kpk, tj. niezwłocznego zawiadomienia prokuratora, w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 14 grudnia 2009 r. zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 19 stycznia 2010 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępnie należy wyjaśnić, że z nadesłanych akt administracyjnych wynika, iż skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił drogą elektroniczną w dniu 13 stycznia 2010 r. , a nie jak wskazuje w skardze w dniu 19 stycznia 2010 r. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na bezczynność organów. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpatrywanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 13 stycznia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. Treść tego wniosku dotyczy udostępnienia informacji znajdującej się w aktach sprawy skargowej prowadzonej przez Prezesa RM w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a wszczętej przez skarżącego. Podstawową kwestią, którą należy wyjaśnić w niniejszej sprawie jest ustalenie, czym jest informacja publiczna. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Prezes RM w jest więc organem władzy publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś akta prowadzonych przez niego spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie wszystkie jednak dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Z treści wniosku wynika, że skarżący zażądał udostępnienia informacji w sprawie, która prowadzona była przez organ w trybie Działu VIII Kpa oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie skargowo - wnioskowe przewidziane w ww. przepisach stanowi instrument społecznej kontroli administracji, będąc zarazem realizacją przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo - wnioskowym nie stosuje się przepisów Działu II Kpa. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno - techniczną, w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 Kpa), a to z kolei nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Tryb ten ze swej istoty wymaga udziału podmiotu zainteresowanego i to nie tylko z uwagi na podejmowane w trakcie procedowania czynności sprawdzające, ale zwłaszcza ze względu na rezultaty tegoż postępowania. Wprawdzie żaden z przepisów Działu VIII kpa, czy wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, nie formułuje wprost takiego uprawnienia wnoszących skargi i wnioski, niemniej jednak możliwość zapoznania się z aktami postępowania skargowo - wnioskowego wynika z zastosowania reguł wykładni celowościowej i systemowej. Zarówno przepisy kpa, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przyznały składającym skargi i wnioski prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień, czy to w zakresie właściwości organu (art. 231, 243 kpa, § 10 rozporządzenia), czy to o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 kpa). Wnoszącemu skargę zapewniono dodatkową gwarancję co do terminu załatwienia skargi, wyposażając go w prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 237 § 4 kpa), ewentualnie wniesienia kolejnej skargi (art. 227 in fine), tym razem będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia wcześniej złożonej skargi, czy też wniosku (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 856). Reasumując wniosek skarżącego nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też do skarg w tych sprawach nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Jednocześnie należy wskazać, że gdyby uznać, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej to również podlegałby on odrzuceniu z tego powodu, iż przed wniesieniem skargi organ nie był w bezczynności, bowiem poinformował skarżącego o przekazaniu jego zawiadomienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w postanowieniu.