II SAB/Wa 652/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Komendanta [...] Policji w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji w L. do rozpoznania wniosku P. M. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta [...] Policji w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. P. M. pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta [...] Policji w [...] poprzez bezzasadną odmowę wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty świadczenia i zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji, jak też stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał na bezprawne a zarazem bezzasadne uchylenie się przez Komendanta [...] Policji od wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, tytułem niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, dodatkowego oraz za tzw. ponadnormatywny czas służby. Zarzucił rażące naruszenie art.35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakwestionował też twierdzenia organu zawarte w postanowieniu KGP nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., wydanym na podstawie art. 37 k.p.a. Skarżący wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] na podstawie art. 43 ust.3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, Komendant [...] Policji w [...], zwolnił go ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. Jednocześnie, jak podał, w formie pisemnej poinformowano go, że na skutek wejścia do krajowego porządku prawnego, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, art. 115a ustawy o Policji, stanowiący o sposobie naliczania ekwiwalentu pieniężnego za okres niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, dodatkowego oraz wynikającego z ponadnormatywnego czasu służby, policjantowi zwalnianemu ze służby, jest niezgodny z przepisami ustawy zasadniczej. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano legalności a zarazem zasadności wypłaty tego rodzaju świadczenia dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby w Policji, lecz zastrzeżenie TK dotyczyło jedynie technicznego sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego, ponieważ sąd konstytucyjny uznał , iż jest on niekorzystny w porównaniu z innymi służbami mundurowymi np. wojska. Podniósł, że z uwagi na to, że należności pieniężne z tytułu niewykonania przez Komendanta [...] Policji w [...] dyspozycji art.114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji w stosunku do niego osiągnęły kwotę kilkunastu tysięcy złotych, pismem z dnia [...] maja 2019 r. zwrócił się do Komendanta [...] Policji w [...] o niezwłoczną wypłatę należnego świadczenia jako czynności o charakterze materialno-technicznym , względnie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty wskazanego wyżej ekwiwalentu. Podał, że w odpowiedzi otrzymał ze strony Komendanta [...] Policji w [...] pisemną odpowiedź z [...] maja 2019 r., że ze względu na brak uregulowań ustawowych (brak wprowadzenia przez ustawodawcę przepisu regulującego sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego), wypłacenie należnego świadczenia pieniężnego, na obecnym etapie jest niemożliwe. W przywołanym piśmie z dnia [...] maja 2019 r. zupełnie nie odniesiono się do żądania, aby odmowa wypłaty świadczenia przybrała postać decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że wniósł ponaglenie. KGP postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdził, że Komendant [...] Policji w [...] nie dopuścił się bezczynności. Komendant [...] Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o stanie bezczynności, a tym bardziej o działaniu z rażącym naruszeniem prawa z wymienionych poniżej względów. Wskazał, że na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] P. M. z dniem [...] lutego 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji. Przedmiotowy rozkaz personalny był podstawą do sporządzenia zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji. Ze sporządzonego zestawienia wynika, że [...] P. M. nie wykorzystał 72 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, jednocześnie nie posiadał niewykorzystanego czasu wolnego od służby udzielanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Następnie organ pismem z dnia [...] lutego 2019 r. poinformował stronę, że art. 115a ustawy o Policji - stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W związku z powyższym sposób ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe będzie uzależniony od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo. Strona pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniosła o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez nią urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Organ pismem z dnia [...] maja 2019 r. poinformował stronę, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznał treść przepisu art. 115a ustawy o Policji, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za niekonstytucyjną. W konsekwencji czego powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto strona została poinformowana, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania oraz, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy (bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie). Następnie [...] maja 2019 r. [...] P. M. wystąpił do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta [...] Policji w [...] z ponagleniem na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant [...] Policji w [...] nie dopuścił się bezczynności. W dniu [...] czerwca 2019 r. do [...] wpłynęło kolejne pismo [...] P. M., w którym powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 218/19) wniósł o niezwłoczne wypłacenie wraz z odsetkami ustawowymi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Organ udzielając odpowiedzi na przedmiotowe pismo wskazał, że powołany wyrok ma charakter orzeczenia nieprawomocnego, a zatem do czasu uprawomocnienia nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednocześnie informując stronę, że obecnie nie można przyjąć, że istnieje utrwalona praktyka, która miałaby zastosowanie do jej żądania. Pełnomocnik wskazał, że aktualnie brak jest obowiązującej normy z ustawy o Policji regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Uprzednio obowiązujący art. 115a ustawy o Policji utracił moc z dniem z dniem 6 listopada 2018 r. na skutek powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, a nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane. Dlatego tego też organ nie ma podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika, ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaznaczyć należy, że w świetle wskazanych zasad legalizmu, organ nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r. II SAB/Sz 11/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał przed jej wniesieniem środek zaskarżenia. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wpłynął do Komendanta [...] Policji w [...] w dniu [...] maja 2019 r. Organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia związanego ze zwolnieniem ze służby w Policji, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Komendant [...] Policji w [...] pozostaje tym samym w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że art. 115a ustawy o Policji utracił moc z dniem z dniem 6 listopada 2018 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, a nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane, dlatego organ nie ma podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika, zauważyć należy, że w sprawie niniejszej skarżącemu w ogóle nie wypłacono ekwiwalentu pieniężnego. Wniosek z dnia [...] maja 2019 r. nie jest wnioskiem o ponowne przeliczenie już raz wypłaconego świadczenia. Z wniosku z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w ogóle nie wypłacono ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). W sytuacji, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej (przyznania uprawnienia) następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swych praw, stanowi o bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to zatem okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1- § 4 k.p.a. Tym samym stwierdzić należało, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna i pozostaje zasadna na dzień orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Do Sądu nie wpłynęła jakakolwiek informacja od organu o dokonaniu czynności materialno-technicznej (wypłaty), jak również o wydaniu decyzji o odmowie dokonania wypłaty świadczenia. Z tego względu Sąd zobowiązał Komendanta [...] Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było nakierowane na pozbawienie wnioskodawcy uprawnień. Argumentacja organu, choć nie mogła wpłynąć na wynik sprawy dotyczącej bezczynności, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, pozwala stwierdzić, że brak oczekiwanego przez skarżącego działania organu, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.