II SAB/Wa 653/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie. Pismem z 5 czerwca 2016 r. (które wpłynęło do Urzędu w dniu 7 czerwca 2016 r.) K. S. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] pismem z 20 czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na dużą ilość tego typu wniosków, rozpatrzy go do dnia 6 sierpnia 2016 r. W dniu 25 sierpnia 2016 r. organ, za pośrednictwem poczty, udostępnił stronie wnioskowane informacje. Dnia 26 sierpnia 2016 r. K. S. wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 5 czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż już 25 sierpnia 2016 r. – za pośrednictwem poczty – udostępnił stronie żądaną informację. W piśmie z 12 października 2016 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę strona skarżąca podkreśliła, że organ udzielił jej odpowiedzi na wniosek wówczas, gdy została złożona przedmiotowa skarga na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego; 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Szczególnego podkreślenia wymaga także to, że zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek, winien więc poruszać się tylko w realiach jakie zakreślił wniosek i starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony inicjujący postępowanie, został rozpoznany przez organ w terminie, i czy odpowiedz na wniosek strona otrzymała przed wywiedzeniem niniejszej skargi. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem skarga może zostać uznana za zasadną tylko w sytuacji, gdy w chwili jej składania, strona nie była jeszcze zaspokojona w swym żądaniu, ewentualnie gdy w terminie tym nie dotarła do niej żadna odpowiedź od organu stanowiąca reakcję na wniosek. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z materią dotyczącą mienia gminy. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy i kiedy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy, odnosić się wprost do żądania i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się jednak bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. Co prawda w ustawowym terminie poinformował stronę pismem z 20 czerwca 2016 r. o tym, że rozpozna wniosek do dnia 6 sierpnia 2016 r. lecz tego terminu już nie dochował. Okolicznością niesporną jest w sprawie, że odpowiedzi na wniosek organ udzielił stronie za pośrednictwem poczty dopiero w dniu 25 sierpnia 2016 r. Tym samym organ działał więc już z uchybieniem ustawowego terminu dla rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nadto organ nie wykazał, aby odpowiedź na wniosek dotarła do strony przed wywiedzeniem przez nią skargi na bezczynność, tj. przez dniem 26 sierpnia 2016 r. Dowodem na powyższe nie może być zaś sam fakt wysłania pocztą do strony odpowiedzi na wniosek, dzień przed złożeniem omawianej skargi na bezczynność. Dla materii bezczynności kluczowe znaczenie ma bowiem dzień otrzymania przez stronę odpowiedzi na wniosek, a nie dzień jej wysłania do strony. Tylko więc wykazanie przez organ tego, że odpowiedź na wniosek dotarła do wnioskodawcy przed złożeniem przez niego skargi na bezczynność, mogłoby ekskulpować organ od skutecznego postawienia mu zarzutu bezczynności. W konsekwencji powyższego uznać należało, iż w dniu składania skargi przez stronę, organ pozostawał w bezczynności, a więc skarga była zasadna. Brak jest bowiem dowodu na to, aby odpowiedź na wniosek inicjujący postępowanie dotarła do wnioskodawcy przed wywiedzeniem przez niego niniejszej skargi. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy w ustawowym terminie odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Przekroczenie ustawowego terminu przez organ, może zaś być jedynie oceniana jako skutek niezamierzonego przeoczenia, lub małego doświadczenia w rozpoznawaniu tego typu spraw.