II SAB/Wa 655/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki do rozpatrzenia wniosku K.B. z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki na rzecz K. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2016 r. na adres mailowy Rzecznika Prasowego Centralnego Ośrodka Informatyki, z adresu mailowego: [...] wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie raportu z audytu wybranych obszarów zarządzania systemami i zasobami IT w zakresie ePUAP, realizowanych w ramach projektu [...] przygotowany na podstawie umowy nr [...], zawartej pomiędzy Ministrem Cyfryzacji a Centralnym Ośrodkiem Informatyki dnia [...] grudnia 2015 r. W dniu 4 czerwca 2016 r. K. B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki (zwanego dalej Dyrektorem COI) w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 432/16, z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego wpisu sądowego od skargi. W dniu 9 września 2016 r. K. B. wniósł kolejną skargę na bezczynność Dyrektora COI, w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, którą następnie uzupełnił pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Dyrektora COI w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 21 grudnia 2016 r., wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie o oddalenie skargi w całości i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik organu podniósł, że skarga K. B. na bezczynność, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, została już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 432/16. Pełnomocnik organu uznał zatem, że skarga z dnia 9 września 2016 r. powinna zostać odrzucona albo na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albo też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Pełnomocnik organy wyjaśnił, że skarga w niniejszej sprawie została złożona 9 września 2016 r., a więc 124 dni po dacie złożenia wniosku z dnia [...] maja 2016 r., podczas, gdy termin na złożenie skargi na podstawie art. 53 § 1 ww. ustawy wynosi 30 dni. Z kolei niedopuszczalność skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy pełnomocnik organu tłumaczył tym, że w opinii organu, nie jest możliwe skuteczne podnoszenie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność w dniu 4 czerwca 2016 r., organ w dniu 14 czerwca 2016 r. złożył odpowiedź na skargę, a następnie skarżący zaniechał wpisu od skargi i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. Dalej pełnomocnik organu wskazywał, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ten sam podmiot może powtórnie złożyć skargę na bezczynność do tego samego organu w sprawie dotyczącej tej samej sprawy, bez przyjęcia ograniczenia czasowego do złożenia skargi, wynikającego z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy jedynym wyróżnikiem dla takiej sytuacji jest żądanie informacji publicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 78 Konstytucji. Wniosek o oddalenie skargi pełnomocnik organu uzasadniał z kolei tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem skarżący uzyskał od Ministerstwa Cyfryzacji żądaną informację publiczną, w formie zanonimizowanego raportu w dniu 3 czerwca 2016 r., czyli jeden dzień przed wniesieniem pierwszej skargi z 4 czerwca 2016 r. O powyższym fakcie organ został poinformowany przez Ministerstwo pismem z dnia 7 czerwca 2016 r., w którym wskazano, że w dniu 3 czerwca 2016 r. Ministerstwo udostępniło zanonimizowany raport na wskazany we wniosku adres mailowy. Pełnomocnik organu podniósł ponadto, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi (o której mowa w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ponieważ nie wykazał interesu prawnego do wystąpienia ze skargą, gdyż z wnioskiem z[...] maja 2016 r. wystąpił niezidentyfikowany wnioskodawca, a skarżący nie wykazał tożsamości podmiotowej z wnioskodawcą. W sytuacji przyjęcia przez Sąd, że skarżący posiada legitymację skargową, pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ skarżący uzyskał wnioskowaną informację (zanonimizowany raport) od innego organu (Ministra Cyfryzacji). Pełnomocnik organu podniósł nadto, że swoim działaniem skarżący uniemożliwił organowi nie tylko rozpatrzenie jego wniosku z [...] maja 2016 r., ponieważ nie zawarł w nim danych pozwalających na identyfikację wnioskodawcy, ale także uniemożliwił wezwanie do uzupełnienia wniosku. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że wniosek został wysłany z adresu mailowego z domeną tk, która to domena przypisana jest do Tokelau (terytorium zależne Nowej Zelandii) i uznana jest za najbardziej niebezpieczną (10.1% zarejestrowanych w niej serwisów zawierało złośliwe oprogramowanie) zgodnie z raportem McAfee pt. "Mapping the Mai Web" z 2007. Natomiast zgodnie z obowiązującą w COI Polityką Bezpieczeństwa Informacji. Procedura nr: [PB012] rozdz. 2. Instrukcja pkt 2.2, warunki użytkowania poczty elektronicznej podpunkt 2.2.5: "Nie należy otwierać maili i załączników od nieznanych nadawców, a także od znanych, jeżeli mają nazwę budzącą wątpliwości i/lub są nieznanego pochodzenia, lub system ostrzega stosownym komunikatem o podejrzanym mailu lub załączniku w korespondencji". Podnosząc, że organ nie mógł zwrócić się pod adres mailowy wnioskodawcy bez naruszenia zasad bezpieczeństwa obowiązujących w COI oraz bez narażenia się na ewentualne ryzyko ataku ze strony phishingowej, pełnomocnik organu wniósł o uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria skarga jest zasadna. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Sąd przy tym bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wskazać należy, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek strony skarżącej nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki, strona skarżąca nie musiała podawać swych danych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani go podpisywać. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. – Dz. U z 2015 r., poz. 2058 zwanej dalej – u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Przystępując do rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Żądany zaś raport z audytu wybranych obszarów zarządzania systemami i zasobami IT w zakresie ePUAP, realizowanych w ramach projektu Budowa elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP2 przygotowany na podstawie umowy nr [...], zawartej pomiędzy Ministrem Cyfryzacji a Centralnym Ośrodkiem Informatyki dnia [...] grudnia 2015 r., stanowi informację publiczną, czego zresztą organ nie kwestionuje. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ ani nie udostępnił żądanego dokumentu, ani też nie wydał w sprawie decyzji, odmawiającej jej udostępnienia. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skoro organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ani nie wydał też decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie jej udostępnienia, jak też nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, to skarga na bezczynność okazała się zasadna. Nie można również uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności, z uwagi na fakt udostępnienia raportu w formie zanonimizowanej przez Ministra Cyfryzacji, bowiem skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił do Ministra Cyfryzacji, a do Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki, zatem Sąd badał kwestię bezczynności skarżonego organu w udostępnieniu informacji publicznej skarżącemu. Z tego względu Sąd zobowiązał Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dniu od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, na gruncie całokształtu okoliczności sprawy, bezczynności tej nie można jednak przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika już z samego tylko stanowiska organu, nie świadczy o złej woli podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji prawa do informacji. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosi pełnomocnik organu. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. o sygn.. akt II SAB/Wa 432/16 skargę K.B. odrzucił, w tym samym przedmiocie z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego, niemniej jednak postanowienie to nie posiada przymiotu powagi rzeczy osądzonej, a to oznacza, że nie można zastosować w sprawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. również nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ bieg terminu 30 dni na wniesienie skargi na bezczynność nie oblicza się od dnia złożenia wniosku. W sprawach skarg na bezczynność w zakresie informacji publicznej terminy te mają bowiem zastosowania. Również art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. także nie ma w sprawie zastosowania, a uzasadnienie pełnomocnika organu w tym zakresie, Sąd traktuje jako błędną interpretację przepisu. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.