II SAB/Wa 656/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia punktu 1 wniosku Ł.K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Ł. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Ł. K. na bezczynność Wójta Gminy [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) Ł. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Wójta Gminy [...] (zwany dalej: Wójt, organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. skanów umów cywilnoprawnych zawartych w 2020 i 2021 r. w przedmiocie sporządzenia operatów szacunkowych, tj. wyceny nieruchomości lub innych czynności (opracowania, ekspertyzy) dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem rodzaju operatu szacunkowego lub czynności oraz ceny jednostkowej; 2. wyjaśnienie, czy planowane jest udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie sporządzenia operatów szacunkowych lub innych czynności dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego w 2021 r. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, organ pismem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowe informacje dotyczą informacji przetworzonej, na które odpowiedzi organ może przygotować w terminie 2 miesięcy. Wskazał również, że żadne tego typu informacje nie zostaną przesłane na adres e-mail, założony na gmail, z uwagi na niebezpieczeństwo przekazywania danych do Państwa trzeciego. Wezwał skarżącego do podania bezpiecznego, zapewniającego poufność adresu kontaktowy i ponowne przesłanie wniosku. W kolejnym, stanowiącym odpowiedź na wniosek, piśmie znak [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ wskazał wnioskodawcy, że domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił, iż analiza złożonego wniosku wskazuje, że żądanie wnioskodawcy ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi wnioskodawcy, a zatem nie może być zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, z żądaniem tak wielu szczegółowych informacji, skarżący zwrócił się pod pretekstem dostępu do informacji publicznej, z takim samym wnioskiem do bardzo wielu instytucji, nie wspominając, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie wyceny i doradztwa prawnego dotyczącego nieruchomości, używając jednocześnie nie swojego imienia. Ujęte więc w przedmiotowym wniosku informacje i ich pozyskanie ma na celu niewątpliwie wykorzystanie ich na potrzeby prowadzonej działalności zawodowej, co nie stanowi "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: u.d.i.p.). Z uwagi na powyższe przyjęto, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący umów w przedmiocie sporządzenia operatów szacunkowych, zmierza do uzyskania informacji, które będą wykorzystane w innym celu aniżeli przewidziano w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku ma bowiem służyć realizacji indywidualnego (prywatnego) interesu wnioskodawcy, jakim jest niewątpliwie cel zawodowy i ewentualne złożenie swojej oferty. Organ wyjaśnił skarżącemu, że aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli, lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zakres przedmiotowy wniosku nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne (zawodowe) potrzeby wnioskodawcy, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Dlatego też interes wnioskodawcy nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż niewątpliwie nie odpowiadałoby to celowi jak i funkcji jakie wynikają z cyt. ustawy. Skoro zatem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to zgodnie z art. 16 u.d.i.p. brak jest podstaw do wydania decyzji. Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wnioskodawcza wskazał, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej wskazanych. Ww. ustawa nie definiuje "sprawy publicznej". W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych, zawieranych przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnośnie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, tj. wydatkowania środków publicznych. Tym samym żądana przez niego informacja jest informacją publiczną i Wójt, jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do jej udostępnienia. Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem organu, że cel wykorzystania informacji publicznej pozbawia ją charakteru "sprawy publicznej" i powoduje wyłączenie stosowania ustawy. Uważa, że pojęcie sprawy publicznej nie jest związane z celem wykorzystania informacji publicznej, ale z działalnością władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, czyli podmiotów stanowiących część dobra wspólnego obywateli RP, którzy mają prawo do aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym i dostępu do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie odnosi się do celu wykorzystania informacji publicznej, a jedynie reguluje zasady i tryby jej udostępniania, jako realizacji konstytucyjnego prawa obywateli. Za niezasadne uznał także stanowisko Wójta, dotyczące celu wykorzystania wnioskowanej informacji, tj. w celu prywatnym, zawodowym, do złożenia oferty w zamówieniu publicznym. Wskazał w tym zakresie, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej i nie wie jeszcze w jakim celu wykorzysta żądane informacje. Stwierdził dalej, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że informacją przetworzoną jest informacja jakościowo nowa, nieistniejąca we wnioskowanej formie w dniu złożenia wniosku, której wytworzenie wymaga ponadstandardowych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych, tj. dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Prosta selekcja zawartych przez niewielki urząd umów cywilnoprawnych nie wymaga szczególnych czynności analitycznych, organizacyjnych czy intelektualnych. W gruncie rzeczy pracownicy zajmujący się sprawami związanymi z nieruchomościami lub zamówieniami publicznymi powinni posiadać bieżącą wiedzę na temat zawartych umów na wycenę nieruchomości i chociaż orientacyjnie wiedzieć gdzie fizycznie znajdują się te umowy. Jeżeli tak nie jest, powinni posiadać stosowny rejestr umów i właściwe oznaczania miejsca przechowywania dokumentów. Ich odnalezienie i skserowanie będzie zatem zwykłą czynnością biurową, wykonywaną w codziennej pracy urzędu w innych sprawach. Co więcej taka prosta selekcja umów nie prowadzi do wytworzenia jakościowo nowej informacji, wszystkie materiały wchodzące w jej zakres są już w posiadaniu urzędu i ich odnalezienie i zestawienie zgodne z wnioskiem nie powoduje wytworzenia informacji o jakichś szczególnych, nowych walorach. Wyselekcjonowane umowy również nie będą podlegały przetworzeniu w rozumieniu ustawy. Wnioskodawca podał, że żądane dane nie znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Za niezasadne uznał także stanowisko Wójta, że wnioskowane informacje nie mogą zostać przesłane na adres poczty elektronicznej skarżącego, z uwagi na "przekazanie danych do państwa trzeciego". Zakwestionował także uprawnienie organu do naliczenia opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej oraz podkreślił, że wobec braku realizacji wniosku organ pozostawał w przewlekłości i bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi, gdy podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. umów cywilnoprawnych zawartych w 2020 r. i 2021 r. przez Wójta w przedmiocie sporządzania operatów szacunkowych przez rzeczoznawców majątkowych z uwzględnieniem rodzaju operatu szacunkowego lub czynności oraz ceny jednostkowej (pkt 1) oraz wskazanie, czy planowane jest udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie sporządzenia operatów szacunkowych lub innych czynności dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego w 2021 r. (pkt 2). Nie budzi wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sporne było natomiast, czy żądane informacje stanowią informacją publiczną, a zatem czy dotyczą spraw publicznych. W ocenie organu informacje te bowiem nie będą służyć wnioskodawcy dla celu publicznego, tylko do celu prywatnego związanego z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Z kolei w ocenie skarżącego, nie sposób kwalifikować żądanych informacji jako informacji publicznych poprzez cel ich wykorzystania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącego w pkt 1 wniosku dane niewątpliwie stanowią informację publiczną. Umowy zawierane przez gminę, dotyczące wykonywania zadań publicznych, finansowanych ze środków gminy, są bowiem dokumentami zawierającymi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że wiadomości o zadysponowaniu środkami budżetowymi przez gminę poprzez zawarcie umowy gospodarczej o określonej treści i wydatkowanie środków, jak i co do podmiotu, któremu gmina powierzyła wykonanie robót, są informacjami dotyczącymi konkretnych faktów, dlatego też mają charakter informacji publicznej i mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie takiej informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SAB/Po 34/10, publ.: cbois). Bez znaczenia jest w niniejszej sprawie sposób ich wykorzystania przez wnioskodawcę, który wbrew twierdzeniu organu wskazuje, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Takiego charakteru nie mają natomiast dane wnioskowane w pkt 2 wniosku skarżącego. Podsumowując stwierdzić należy, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy majątku jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiot wniosku winien być zatem procedowany w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkującej co do zasady udostępnieniem informacji – z uwzględnieniem ewentualnych ograniczeń, wynikających z art. 5 u.d.i.p. Organ, w odniesieniu do przedmiotu niniejszego wniosku, może rozważać zakres żądania w kategoriach informacji przetworzonej, co jednak nie zwalnia go od podjęcia działań w celu jego rozpoznania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak samo uznanie organu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, nie zwalnia organu od działania: w takim przypadku Wójt winien wezwać wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej. Następnie, w zależności od ustaleń poczynionych w wyżej wskazanym zakresie, podjąć decyzję załatwiającą sprawę. Mając na uwadze przedstawione argumenty, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, iż organ pozostawał w bezczynności, która nie ustała po wniesieniu skargi do Sądu i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy, czy złej woli organu, a jedynie z mylnego przyjęcia, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. Podstawą prawną orzeczenia w tym zakresie był art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł, obejmujących zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (w punkcie 3 sentencji wyroku).