II SAB/Wa 660/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi O. G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku O. G. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz O. G. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2024 r. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji, czy w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. G., obejmującej działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] z obrębu nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] są prowadzone jakiekolwiek postępowania dotyczące roszczeń do niej, w szczególności postępowania o zwrot tej nieruchomości. Skarżąca podała, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na jej wniosek, podnosząc, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż nie dotyczy ona spraw publicznych, tylko indywidualnej kwestii wnioskodawcy, której dotyczy wniosek. W ocenie organu, żądana informacja nie służy jakiemukolwiek interesowi społecznemu, dlatego też nie może ona zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Strona skarżąca zarzuciła organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) oraz 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu przez organ, że informacja o toczących się postępowaniach co do roszczeń do nieruchomości przy ul. G. w W., w szczególności o toczących się postępowaniach zwrotowych nie stanowi informacji o sprawach publicznych (tylko o sprawach prywatnych skarżącej), a zatem nie jest informacją publiczną; tymczasem informacja o tym, czy toczą się postępowania co do roszczeń do nieruchomości przy ul. G. w W., sama w sobie stanowi informację publiczną i bez znaczenia dla jej kwalifikacji jako informacji publicznej pozostają motywy skarżącej; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że waloru informacji publicznej nie ma informacja o indywidualnych oraz konkretnych sprawach skarżącej, tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, tak więc dostęp do informacji publicznej ma prawo uzyskać również osoba, która dysponuje interesem faktycznym w uzyskaniu informacji, zaś organ – niezależnie od motywów – powinien udzielić żądanej informacji; 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na badaniu przez organ motywów skarżącej w uzyskaniu informacji; w efekcie organ bezzasadnie uznał, że przedmiotem wniosku nie jest kwestia publiczna i w konsekwencji stwierdził, że żądania informacja nie stanowi informacji publicznej; tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. organ nie może żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, co oznacza, że organ nie ma prawa do dokonywania oceny motywów wnioskodawcy i uzależniania od nich udzielenia informacji publicznej; w efekcie organ powinien udzielić żądanej informacji. Skarżąca postawiła także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu skarżącej żądanej informacji we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r., która jest informacją publiczną, więc organ powinien tę informację udostępnić; 5. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na tym, że organ rozstrzygnął sprawę w formie nieprzewidzianej w u.d.i.p., tj. skierował pismo informacyjne, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; tymczasem nawet w przypadku uznania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (co skarżąca kwestionuje), organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że stanowisko organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Niewątpliwie bowiem informacja o toczących się postępowaniach dotyczących roszczeń do nieruchomości, w tym o postępowaniach o zwrot nieruchomości, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ był zobowiązany do jej udostępnienia. Jednocześnie warunkiem udostępnienia żądanej informacji publicznej nie może być realizacja jakiegokolwiek interesu publicznego. W sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają znaczenia motywy i powody, dla których dana osoba domaga się dostępu do informacji publicznej. Organ zaś nie ma żadnej podstawy do dokonywania oceny interesu wnioskodawcy. W ocenie skarżącej, skoro każdy podmiot jest uprawniony do złożenia wniosku, to znaczy, że uprawnionym jest również podmiot, którego owa informacja dotyczy. Przyjęcie odmiennej koncepcji skutkowałoby tym, że informację publiczną mógłby uzyskać każdy poza podmiotem, który jest zainteresowany tą informacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za nieuzasadnioną. Prezydent [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r., że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą bowiem stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu. Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla jego indywidualnych potrzeb. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, nie jest natomiast środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zdaniem organu, przedmiotem wniosku nie jest kwestia służąca jakiemukolwiek interesowi społecznemu, dotyczy on bowiem jedynie realizacji indywidualnych interesów wnioskodawcy. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2025 r. skarżąca ponowiła i rozwinęła argumentację zawartą w skardze. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Podtrzymując swoje stanowisko, zauważył ponadto, że w rozpoznawanej sprawie istnieje odrębny tryb dostępu do żądanych informacji, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy regulują tryb dostępu do akt postępowania administracyjnego, zatem w tym zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Prezydenta [...] zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Wniosek skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2024 r. dotyczył tego, czy w stosunku do opisanej we wniosku konkretnej nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawcy, a uprzednio własność [...] (por. treść działu II księgi wieczystej – k. 26 akt administracyjnych), toczą się jakiekolwiek postępowania dotyczące roszczeń do tej nieruchomości, w szczególności o zwrot tej nieruchomości. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem stanu toczących się przed organem spraw administracyjnych dotyczących wskazanej we wniosku nieruchomości. Informacja ta jest więc objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w pismach z dnia [...] oraz [...] sierpnia 2024 r., skierowanych do wnioskodawcy, zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca stanu załatwiania sprawy administracyjnej stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany wynikiem danej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącej spółki dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Odnosząc się z kolei do wyrażonego w piśmie z dnia [...] marca 2025 r. stanowiska organu, że dostęp do informacji będących przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. może zostać udzielony w odrębnym trybie uregulowanym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że jest ono niezrozumiałe. We wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. skarżąca domagała się od organu informacji, czy w stosunku do określonej nieruchomości toczą się jakiekolwiek postępowania "zwrotowe". Skarżąca nie domagała się natomiast ani dostępu do akt postępowania administracyjnego ani nawet udostępnienia jej poszczególnych dokumentów z tych akt. Powyższa argumentacja organu pozostaje zatem bez związku logicznego z treścią złożonego wniosku. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej spółki dotyczył informacji publicznej, Sąd nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez stronę skarżącą, bowiem istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności nie budzą – zdaniem Sądu – wątpliwości. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2024 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2024 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w pismach z dnia [...] oraz [...] sierpnia 2024 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. W związku z tym, że w niniejszej sprawie Sąd uznał, że wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej, to jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że nie jest prawidłowe wyrażone w skardze stanowisko, iż w przypadku, gdy organ stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, winien wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak jednolicie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie w przypadku, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W przeciwnym przypadku organ jest zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy pismem, że w jego ocenie żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja odmawiająca udostępnienia żądanej informacji, w przypadku gdy przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna, jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą nieważnością takiej decyzji (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3436/21 oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2154/23, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1339/23 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek, informując skarżącą, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Prezydenta [...] nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Z tych względów Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (480 zł) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.