II SAB/Wa 661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Oddział w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik S. B. wystąpił do Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Oddział Zakład Gazowniczy w [...], o przekazanie kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągów stanowiących własność [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w [...]. posadowionych na nieruchomości należącej do ww., w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. Żądanie oparł o przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek swój pełnomocnik ponowił w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń do przesyłu gazu stanowiących własność [...]Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w [...], w tym protokoły z odbioru budowlanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami". W odpowiedzi [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., Oddział w [...] poinformowała, że przez przedmiotowe nieruchomości przebiega stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 32, wybudowany w roku 1984 przez Społeczny Komitet Budowy Gazociągu. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi uregulowaniami prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 74) "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością (...)". Podobnie zgodnie z przepisem § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) "do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję". Przedmiotowa inwestycja była realizowana przez Społeczny Komitet Budowy Gazociągu, czyli z inicjatywy mieszkańców, a bez uzyskania stosownych zgód nie byłoby możliwe uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę. W skardze na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...], skarżący zarzucił nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...]kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wniósł w związku z tym o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego – i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazowych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Pełnomocnik skarżącego stwierdził ponadto, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodów wnioskowanych w treści niniejszego pisma na okoliczności w nim wskazane. Do Sądu wpłynęło pismo ze stanowiskiem korygującym ze strony organu, w którym organ poinformował, że udzielił informacji i przekazał posiadane dokumenty, natomiast w pozostałym zakresie wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec stanowiska organu pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 161 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania (pkt 2) oraz gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Wobec tego, organ wydał decyzję administracyjną i na datę orzekania postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ nie pozostawał w bezczynności, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 3 ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działania organu, były spowodowane błędnym rozumieniem prawa.