II SAB/Wa 661/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2024 r. A. C., mając na uwadze treść art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 oraz art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także wykładnię zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. (II SA/Wa 4102/21) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r. (III OSK 2349/22), zwrócił się o udostępnienie informacji o wydatkach Najwyższej Izby Kontroli na wynagrodzenie zasadnicze (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, W. B., za lipiec 2024 r. Pismem z dnia [...] września 2024 r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli (NIK) poinformował wnioskodawcę, iż na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną w związku z wykonywaniem tej funkcji. Sformułowane we wniosku pytanie dotyczące wysokości wynagrodzenia zasadniczego otrzymanego przez wskazanego z imienia i nazwiska kontrolera NIK w konkretnym czasie jest bowiem pytaniem ad personam i nie odzwierciedla wydatków publicznych związanych z realizacją zadań publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie można uznać za tożsame z żądaniem informacji niepersonifikowanej o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu. W dniu [...]października 2024 r. wnioskodawca skierował do Prezesa NIK ponaglenie w sprawie udostępnienia informacji o wydatkach NIK na wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera W. B. za lipiec 2024 r. W związku z tym ponagleniem, Wicedyrektor Biura Organizacyjnego NIK poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na jego pismo została wysłana w dniu [...] września 2024 r. na wskazany przez niego adres. Następnie w dniu [...]października 2024 r. wnioskodawca skierował skargę na bezczynność Prezesa NIK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił Prezesowi NIK naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 zdanie drugie i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nakazanie Prezesowi NIK udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Prezes NIK, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiA.ia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiA.ia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do istotnych elementów stanu faktycznego. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji opisanych we wniosku, natomiast organ, zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował go, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej gdyż pytanie dotyczące wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika NIK jest pytaniem ad personam i nie odzwierciedla wartości środków publicznych wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizacji zadań publicznych. W związku z tym spór sprowadza się do tego, czy żądane we wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Powyższe odnosi się także do kontrolerów NIK, w zakresie jakim wykonują zadania publiczne. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną. Udzielenie informacji publicznej w postaci danych dotyczących wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach sektora finansów, w tym pełniących funkcje publiczne, zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest zatem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydatkowana na dane stanowisko ze środków publicznych. Jednakże niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, w której udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas pojawia się kolizja pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami jednostki: prawem do prywatności oraz prawem do informacji publicznej. Problematyka konfliktu między tymi prawami w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zakres ingerencji w prawo do prywatności jest znacznie szerszy w przypadku osób pełniących funkcje publiczne niż w przypadku osób prywatnych. Trybunał nie wyłącza jednak możliwości ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał zwrócił uwagę na zasadniczy problem polegający na określeniu związku między życiem prywatnym danej osoby a jej działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna odnosić się do funkcjonowania instytucji i móc mieć znaczenie dla kształtowania społecznego poglądu na temat jej działalności. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Niezbędne jest, aby istniało wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z publicznym funkcjonowaniem danej osoby w instytucji publicznej. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, ingerencja w sferę prywatności, nawet tam, gdzie wyraźnie styka się ona z sferą publiczną, musi być dokonywana w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z równorzędnymi dobrami. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne, co, według Trybunału, obejmuje również prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Należy jednak zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył określenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego kontrolera NIK, identyfikowanego z imienia i nazwiska za lipiec 2024 r. co jest niewątpliwie związane z indywidualną sytuacją danej osoby w danym miesiącu (np. chociażby z powodu możliwości przebywania na zwolnieniu lekarskim). Tym samym informacja o wysokości wynagrodzenia zasadniczego wypłaconego w określonym miesiącu za pełnienie funkcji przez konkretnego kontrolera NIK nie jest informacją dotyczącą sprawowania funkcji publicznej w określonym czasie, w kontekście realizacji nałożonych na niego zadań. Informacją o sposobie wydatkowania środków publicznych, która niewątpliwie stanowi informację publiczną, mogą być natomiast dane dotyczące całkowitych wydatków NIK na wynagrodzenia określonych grup osób, a nie na wypłaty dla każdej z nich z osobna, ani tym bardziej dla jednej z nich. Jak już wspomniano, nie są one nośnikiem informacji w sprawach publicznych. Jeszcze raz należy podkreślić, że wysokość wynagrodzenia w danym miesiącu jest determinowana przez szereg czynników, co oznacza, że sytuacja indywidualna danego pracownika NIK nie musi być związana wyłącznie z zakresem wykonywanych przez niego zadań publicznych. Informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby w danym miesiącu nie niesie zatem informacji w sprawach publicznych. Jak wcześniej wskazano, do informacji tego typu można zaliczyć dane dotyczące ogólnych zasad kształtowania wynagrodzeń, łącznej wysokości wynagrodzeń dla grup osób, wysokości dodatków o charakterze uznaniowym itp. – które stanowią informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników urzędu (kontrolerów NIK), lecz wysokość wynagrodzenia konkretnej, wskazanej osoby z imienia i nazwiska, w określonym czasie. Żądanie ujawnienia tych danych nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarów publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. W świetle powyższego, organ trafnie stwierdził, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2024 r., w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro przedmiotem żądania nie było udostępnienie informacji publicznej, organ nie był obowiązany wydać rozstrzygnięcia władczego w przedmiocie wniosku, co znajduje potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczące granic powinności udostępniania informacji publicznej, są bezzasadne, w tym również zarzuty dotyczące ogólnych reguł wyznaczonych ramami Konstytucji RP. Wskazane przepisy rzeczywiście ustanawiają szerokie uprawnienie dostępu do informacji o działaniach władz publicznych, jednak żądane informacje wykraczają poza ten zakres. Konkludując, stwierdzić zatem należy, że organ nie pozostawał w bezczynności ani na dzień wniesienia skargi, ani tym bardziej wcześniej. Uzasadniało to jej oddalenie. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku, w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).