II SAB/Wa 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – Sylwia Rosińska – Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi T.Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania pkt 2, 3, 6 i 7 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku T.Z. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2, 3, 6 i 7, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego T.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący T. Z. zwrócił się do Wójta Gminy W. z wnioskiem, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jakiego rodzaju inwestycje były podejmowane przez Gminę W. w ostatnich dwóch latach budżetowych na infrastrukturę komunikacyjną w obrębie geodezyjnym W. (zakres i lokalizacja prac oraz wydatki poniesione na te cele), 2. Jakimi kryteriami gmina kierowała się przy wyborze lokalizacji prac drogowych (w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pierwsze z pytań), 3. Czy Gmina W. planuje, a jeśli tak, to w jakim przybliżonym terminie prace drogowe na opisanym odcinku drogi, poza standardowym wyrównaniem nawierzchni, 4. Jakiego rodzaju zadania inwestycyjne w zakresie infrastruktury komunikacyjnej (drogowej) przewiduje gmina W. w bieżącym i przyszłym roku budżetowym, 5. Kiedy w ostatnim okresie na opisanym odcinku drogi prowadzone były okresowe kontrole stanu drogi, których obowiązek przeprowadzenia wynika z ustawy o drogach publicznych. Jeśli takie były prowadzone, to poproszono o informację, jaki był ich wynik, 6. Jaka jest łączna wysokość podatku od nieruchomości pobranego od właścicieli i innych zobowiązanych za rok 2012, których nieruchomości znajdują się przy ul. [...], 7. O wskazanie firmy ubezpieczającej drogi pozostające w zarządzie Wójta Gminy W. wraz ze wskazaniem numeru polisy, na który będą się mogli powołać zgłaszając szkody powstałe w trakcie korzystania z przedmiotowej drogi. Pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Wójt Gminy W. odpowiedział, że ul. [...] jest drogą gruntową wewnętrzną i w odniesieniu do niej, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie została podjęta uchwała o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych. W związku z tym zarządzanie i utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy drogi, który wykonuje swoje obowiązki w ramach posiadanych środków finansowych i Gmina W. wywiązuje się ze swoich obowiązków poprzez cykliczne równanie tej ulicy oraz są wykonywane kontrole okresowe, które skutkują dodatkowym równaniem (w ramach zawartych umów z wykonawcami tych usług). Ponadto Wydział Techniczny Urzędu Gminy przeprowadza cykliczne kontrole stanu wszystkich dróg będących w zarządzie gminy, które są prowadzone w wyniku otrzymanych zgłoszeń, podczas przeprowadzania prac utrzymania bieżącego pasa drogowego, poboczy i rowów. W dalszej części podano, że droga ta nie jest objęta ubezpieczeniem, ponieważ ubezpieczenie obejmuje tylko drogi utwardzone. Ponadto wskazano, że w latach 2011 – 2012 wykonano modernizację ulicy [...] oraz zakończone zostały inwestycje związane z wybudowaniem ulic [...], [...], [...] i [...] oraz wykonano nakładkę asfaltową na nawierzchni ulicy [...], zaś w roku 2013 zostały zaplanowane zadania inwestycyjne poprzez wybudowanie kolejnego odcinka drogi [...], położenie nakładki na ulicy [...] oraz wykonanie projektu dla całości i wybudowania części ulicy [...] [...]. Natomiast co do pytania na temat wysokości podatków poinformowano, że "zgodnie z obowiązującym prawem informacja taka nie może być udzielona" . W skardze z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. Z. zarzucił bezczynność Wójtowi Gminy W. poprzez naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nie udostępnienie informacji publicznej, 2. art. 16 ust. 1 ustawy przez nie wydanie decyzji administracyjnej, odmawiającej udostępnienia takiej informacji. W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy W. do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podał i uszczegółowił żądanie, że na siedem pytań dotyczących udzielenie informacji publicznej, organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 3, zaś w zakresie 6 i 7 odmówiono udzielenie informacji publicznej bez formy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] udzielił żądanej informacji publicznej i dodał jednocześnie, iż informacja dotycząca podatków jest informacją przetworzoną, a indywidualne zobowiązania są objęte tajemnicą skarbową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Zatem żądane przez skarżącego informacje zawarte w pkt 2, 3, 6 i 7 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., czego organ zresztą nie neguje w odpowiedzi na skargę, są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wymieniony miał prawo się o nie zwrócić. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże organ na żadnym etapie postępowania nie wskazał skarżącemu (poza informacją w odpowiedzi na skargę), że określenie kwoty podatku wpłaconej przez zobowiązanych w roku 2012, ma taki charakter. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Wójt Gminy W., jeśli stał na takim stanowisku, to był zobowiązany do zwrócenia się do skarżącego z żądaniem wykazania – w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – szczególnie istotnego interesu publicznego. Następnie, jeśli skarżący nie wykazałby tego interesu, bądź też żądana informacja stanowiła ewentualnie tajemnicę skarbową, co też podano w odpowiedzi na skargę, to organowi przysługuje prawo do odmowy jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, organ ma więc potencjalną możliwość zabezpieczenia prawnie usprawiedliwionych interesów, jednakże decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ustawowo przewidziane ograniczenia, powinien wydać decyzję odmowną. Tymczasem w zakresie pkt 6 wniosku, tj. "Jaka jest łączna wysokość podatku od nieruchomości pobranego od właścicieli i innych zobowiązanych za rok 2012, których nieruchomości znajdują się przy ul. [...]", organ na dzień wniesienia skargi nie wydał takiej decyzji i w tej sytuacji zatem pozostaje w bezczynności co do tego punktu wniosku skarżącego. Co zaś się tyczy pkt 2 wniosku, a mianowicie udzielenie informacji na pytanie "Jakimi kryteriami gmina kierowała się przy wyborze lokalizacji prac drogowych (w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pierwsze z pytań)?" oraz pkt 3 wniosku, tj. udzielenia informacji na pytanie "Czy Gmina W. planuje, a jeśli tak, to w jakim przybliżonym terminie prace drogowe na opisanym odcinku drogi, poza standardowym wyrównaniem nawierzchni?", to po dokładnej analizie pisma organu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] do skarżącego, Sąd nie doszukał się w nim odpowiedzi na powyższe pytania. Podobnie rzecz się ma z pkt 7 wniosku skarżącego, bowiem faktycznie organ w cytowanym już wyżej piśmie pisząc o ul. [...] stwierdził, że "Droga ta nie jest objęta ubezpieczeniem (...)" i na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, iż udzielił żądanej odpowiedzi. Jednakże pytanie skarżącego dotyczyło wskazania "firmy ubezpieczającej drogi pozostające w zarządzie Wójta Gminy W. wraz ze wskazaniem numeru polisy (...), a więc – co należy zaakcentować – nie tylko ul. [...], lecz wszystkich dróg pozostających w zarządzie Wójta Gminy W. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ jej źródła należy się raczej dopatrywać w niezrozumieniu żądanej informacji i pobieżnym jej wskazaniu, a nie w lekceważeniu skarżącego, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.