II SAB/Wa 662/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z (...)kwietnia 2019 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej K. B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów (dalej też: "organ") w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: "1. Czy zna Pan Premier aktualny postęp prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w wyjaśnianiu katastrofy smoleńskiej, a zwłaszcza to kiedy opublikowany zostanie raport końcowy? Jeśli tak – wnoszę o wskazanie tej daty. 2. Czy spotykał się Pan Premier w celu uzyskania aktualnych informacji o postępie prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego z Przewodniczącym p. A. M. lub też z całym składem Podkomisji? Jeśli tak, kiedy odbyło się takie spotkanie?". W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, pismem z (...)kwietnia 2019 r., poinformował skarżącego, że jego pismo z (...)kwietnia 2019 r. – mimo, iż skierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie stanowi informacji publicznej. W dniu (...)maja 2019 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, w której zażądał: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu łączy się z rażącym naruszeniem prawa, 3) dopuszczenia dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego doręczenia do Kancelarii organu) na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi, 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."). Wskazał, że celem Podkomisji jest wyjaśnienie największej katastrofy lotniczej w historii Państwa Polskiego i trudno zrozumieć z jakich względów jej ustalenia nie miałyby mieć waloru informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, akcentując, iż pisma skarżącego były opatrzone nagłówkiem Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a jako adres nadawcy podano adres biura poselskiego skarżącego. Prezes Rady Ministrów wskazał na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego tej ustawy nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana może wnioskować o dostęp do informacji publicznej w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 28 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2784/12 lub wyrok NSA z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1852/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji jako Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Adresatem wniosku jest organ administracji rządowej. Skarżący, z racji pełnionej funkcji, winien zatem realizować swoje prawo do informacji i materiałów objętych wnioskiem w trybie art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Mając na uwadze, iż tryb dostępu do informacji wynikający z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako lex specialis ma pierwszeństwo przed trybem dostępu do informacji wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z (...)kwietnia 2019 r. - jako związany z wykonywaniem mandatu posła - wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego mandatu poselskiego. Wobec tego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na czynności podejmowane przez organy administracji państwowej w reakcji na realizację uprawnień posłów i senatorów wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, skarga winna zostać, w ocenie organu, odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czego domagał się Prezes Rady Ministrów. Wedle tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tymczasem w skardze z (...)maja 2019 r. skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a sprawa ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlega właściwości sądu administracyjnego (vide art. 21 u.d.i.p.). Zadaniem tut. Sądu jest dokonanie oceny, czy istotnie Prezes Rady Ministrów był obowiązany podjąć działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z (...)kwietnia 2019 r. Według Sądu, skarga nie jest zasadna, ponieważ organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109. Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Odnosząc się zaś do treści żądanej we wniosku informacji, wskazania wymaga, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, iż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Ustosunkowując się do pytania nr 1 zawartego we wniosku skarżącego, Sąd zgadza się z oceną organu (wyrażoną w piśmie z (...)kwietnia 2019 r.), że nie stanowi ono informacji publicznej. Pytanie to nie dotyczy sfery faktów, lecz stanu wiedzy Prezesa Rady Ministrów w kwestii aktualnego postępu prac Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego w wyjaśnianiu katastrofy smoleńskiej, czyli bieżącej działalności innego organu utworzonego przy Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lutego 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji oraz działania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 148). Ewentualna wiedza Prezesa Rady Ministrów we wnioskowanym zakresie (tj. obecnego etapu prac podkomisji) może nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego, czyli faktycznego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż nie jest rolą organu tworzenie materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi, ale udostępnienie wyłącznie informacji publicznych, które posiada. Natomiast pytanie nr 2 z wniosku skarżącego może dotyczyć informacji publicznych. Odnosi się bowiem do sfery faktów związanych z działalnością Prezesa Rady Ministrów (chodzi o daty ewentualnych spotkań Prezesa Rady Ministrów z Przewodniczącym Podkomisji ds. Ponownego Zbadania Wypadku Lotniczego A. M.). Nie można wykluczyć, że takie służbowe spotkania organów administracji publicznej się odbyły, a na nich były omawiane sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.) bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Informacje o takich spotkaniach mają walor informacji publicznej. W tym miejscu podnieść należy, iż wprawdzie skarżący we wniosku z (...)kwietnia 2019 r. powołał ustawę o dostępie do informacji publicznej, jednakże – jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – nie można tego wniosku zakwalifikować jako żądania udostępnienia informacji publicznej. Otóż przedmiotowy wniosek skarżący złożył jako poseł na Sejm RP, co wyraźnie wskazał w nagłówku wniosku. Z treści wniosku nie sposób wywieść, iż żądanie udostępnienia informacji zostało dokonane na gruncie u.d.i.p., tj. w oderwaniu od sprawowanej funkcji posła, bez związku z uprawnieniami wynikającymi z odrębnego aktu prawnego. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799), posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 1 ww. ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Poseł lub senator ma prawo podjąć – w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich – interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). W niniejszej sprawie, na co wskazuje konstrukcja wniosku z (...)kwietnia 2019 r., skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów nie jako "każdy", ale jako poseł na Sejm RP. Tego rodzaju wystąpienie implikuje szczególny tryb interwencji poselskiej przewidziany w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. W konsekwencji nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, mimo, że na wstępie wniosku skarżący powołał się na ten akt prawny. Pytania objęte wnioskiem są ściśle związane ze sprawowanym przez skarżącego mandatem posła, a przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na pierwszeństwo trybów szczególnych dostępu do informacji przed trybem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wniosek skarżącego z (...)kwietnia 2019 r. nie podlegał rozpatrzeniu przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak było podstaw do stwierdzenia, że organ był bezczynny w jego rozpatrzeniu. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia ani to, że wniosek skierowany jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani to, że żądanie zawarte w pkt 2 wniosku może dotyczyć informacji publicznych. Skarżący nie występował w kontrolowanej sprawie jak każdy korzystający z uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jako funkcjonariusz publiczny korzystający z uprawnień przewidzianych ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.