II SAB/Wa 665/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "Analizy [...]", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Stowarzyszenia "[...] (dalej jako wnioskodawca albo skarżący) w dniu 14 czerwca 2016 r. skierował do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako Prezes KZGW) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. przedłożonej przez [...] (zwany dalej inwestorem) do KZGW "Analizy [...]" (zwane dalej analizą) - KZGW zobowiązał się do wystąpienia do tego podmiotu o udostępnienie informacji na rzecz Stowarzyszenia, 2. pełnej korespondencji z wnioskodawcą po dacie wystąpienia Stowarzyszenia z pismami [...], [...], [...] oraz [...] – wszystkie z [...] kwietnia 2016 r., 3. kopii opinii wewnętrznych oraz opinii innych organów administracji odnoszących się do powyżej określonego zagadnienia (o ile były sporządzone. Prezes KZGW w odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu [...] lipca 2106 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi, że nie posiada praw autorskich do powyżej określonej analizy i zaproponował wystąpienie o jej udostępnienie do [...] Sp. z o. o. Prezes KZGW poinformował również wnioskodawcę, że KZGW nie posiada opinii innych organów sporządzonych w kwestii inwestycji "Budowa [...]". W załączeniu przesłano wnioskodawcy korespondencję z inwestorem w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KZGW w przedmiocie wniosku z dnia 14 czerwca 2016 r. w zakresie odmowy udostępnienia "Analizy [...]" z tytułu braku praw autorskich do opracowania. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prezesa KRZG do rozpoznania wniosku w powyżej określonym zakresie, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania. Prezes KZGW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że udostępnienie przedmiotowej analizy Prezesowi KZGW nie było tożsame z przekazaniem przez inwestora autorskich praw majątkowych do tej przedmiotowej analizy, zatem Prezes KZGW nie może nią dysponować bez zgody autora. Analiza ta może zawierać informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a powyżej określony podmiot w piśmie z dnia 6 maja 2016 r. nie przekazał Prezesowi KZGW przedmiotowej analizy i poinformował, że istnieją poważne wątpliwości prawne związane z zakwalifikowaniem tej analizy jako objętej dostępem do informacji publicznej, ponieważ analiza ta zawiera szereg informacji, których ujawnienie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto Prezes KZGW poinformował skarżącego, że nie posiada praw autorskich do przedmiotowej analizy, co należy rozumieć jako brak możliwości dysponowania nią, a Stowarzyszenie może zwrócić się bezpośrednio do [...] sp. z o. o. z tożsamym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.. Na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyżej przytoczonych przepisów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organowi można przypisać bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w niniejszej ustawie. Określenie "sprawa publiczna" w ustawie nie zostało zdefiniowane. Ustalając znaczenie tego określenia należy zatem posiłkować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykłady informacji, które mogą być informacją publiczną. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłość postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Prezes KZGW jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), który stanowi, że organem właściwymi w sprawach gospodarowania wodami jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Sporną kwestią jest natomiast, to czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku skierowania do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej można wyróżnić w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych następujące formy jego działania, a mianowicie może on: • udostępnić informacje publiczną, co następuje poprzez czynność materialno- techniczną; • poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej albo że nie jest w jego posiadaniu; • poinformować, że udostępnienie informacji może nastąpić w innym trybie niż przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co wynika z przepisów odrębnych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.); • odmówić udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji z przyczyn określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pokreślić należy, udzielają odpowiedzi z dnia 5 lipca 2016 r. na wniosek organ nie kwestionował, że żądana informacja korzysta z przymiotu informacji publicznej. Oznacza to, że skarżący mógł oczekiwać, że jego wniosek zostanie załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Próbę oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną organ podjął dopiero na etapie postępowania sądowego, a w szczególności w odpowiedzi na skargę, wskazując, że przedmiotowa analiza nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Brak konsekwencji w podejmowanych przez organ czynnościach uniemożliwia Sądowi dokonania ich oceny, gdyż prezentowane przez organ stanowisko jest niejednoznaczne i nie sposób stwierdzić, czy organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informacje publiczną, czy też nie. Co więcej, przyjęcie przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa analiza nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jest działaniem spóźnionym, i poddaje w wątpliwość, w jakim trybie organ dotychczas podejmował działania, zmierzające do rozpoznania wniosku z dnia 14 czerwca 2016 r. Prezes KZGW rozpatrując wniosek w zakresie określonym w sentencji wyroku zobowiązany jest w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, jest informacją publiczną oraz zastosować odpowiednią dla tego rozstrzygnięcia formę działania, wskazaną wyżej w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Prezes KZGW udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek i podjął działania mające na celu udostępnienie informacji w żądanym zakresie. Z tego też względu Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.