II SAB/Wa 667/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] września 2017 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz M.K. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako "organ") w dniu 29 września 2017 r. wpłynęła skarga M. K. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") na przetwarzanie jego danych osobowych w celach marketingowych przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka"). Pierwsze czynności podjęte zostały w dniu [...] listopada 2017 r., poprzez wystąpienie przez organ do Spółki o pisemne ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie pisemnych wyjaśnień. O podjętych czynnościach wyjaśniających organ poinformował skarżącego. W dniu [...] listopada 2017 r. do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia Spółki. Następnie Generalny Inspektor pismami z dnia [...] maja 2018 r. poinformował strony postępowania, że został zebrany materiał dowodowy w sprawie wystarczający do wydania decyzji administracyjnej oraz pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i 73 § 1 kpa. Skarżący w dniu 5 września 2018 r. wystosował do organu ponaglenie, do którego załączył swoje pismo [...] lipca 2018 r. zatytułowane ponaglenie, na które nie otrzymał odpowiedzi. W aktach administracyjnych organu bark jest pisma z [...] lipca 2018 r. W dniu 20 września 2018 r. wpłynęła do Urzędu Ochrony Danych Osobowych, skarga M. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania, zainicjowanego jego skargą, prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w związku ze skargą z dnia 20 września 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Prezes Urzędu Ochrony Danych osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując jednocześnie, że w dniu [...] października 2018 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję zainicjowaną ww. skargą. W uzasadnieniu podał, że z dniem 25 maja 2018 r. w miejsce dotychczasowej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 z późn. zm.) weszła w życie ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000). Zgodnie z art. 166 ust. 1 tej ustawy z dniem wejścia jej w życie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stał się Prezesem Urzędu. Stosownie zaś do art. 167 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie danych osobowych z dniem wejścia jej w życie Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych staje się Urzędem. Wskazał, że Prezes Urzędu (dawniej Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych,) nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że podejmował wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie. Na każdym etapie postępowania skarżący był informowany o podejmowanych w sprawie działaniach. Nadmienił, że Urząd Ochrony Danych Osobowych (dawniej Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych) jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dawniej do Biura Generalnego Inspektora) składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Prezes Urzędu w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 (bezczynność) - pkt 1 lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) – pkt 2. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza pismo z dnia [...] września 2018 r. i z [...] lipca 2018 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny - stosownie do okoliczności sprawy - podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W niniejszej sprawie skarżący wnosząc skargę do Sądu i zarzucając Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych opieszałość w rozpoznaniu jego skargi z dnia 20 września 2017 r., posłużył się pojęciem "bezczynności i przewlekłości". Sąd, mając na względzie zasadę określania charakteru pisma na podstawie jego treści merytorycznej i sposobu formułowania zarzutów, nie zaś na podstawie tytułu pisma, potraktował skargę M. K. jako skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu w sprawie ochrony danych osobowych skarżącego. Za takim zakwalifikowaniem przedmiotowej skargi przemawiało przede wszystkim czas trwania postępowania, nieterminowego (w dużych odstępach czasu) działania organu, niczym nieuzasadnionej zwłoki w podejmowaniu poszczególnych czynności, co wskazuje na przewlekłość działania organu w rozpatrywaniu sprawy skarżącego. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wówczas, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15; publ. j.w.). Skarga M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest zasadna. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane skargą, która wpłynęła do Generalnego Inspektora w dniu 29 września 2017 r. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., zatem po upływie prawie 1, 5 miesiąca, organ poinformował M. K., że podjął działania w sprawie oraz wystąpił do Prezesa Zarządu [...] spółki z o.o. w W. o pisemne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnienia J. M., upoważnionego przez Zarząd [...] sp. z o.o., wpłynęły do GIODO w dniu [...] listopada 2017 r. Organ nie podejmował w sprawie żadnych innych czynności procesowych mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych do [...] maja 2018 r. kiedy to poinformował skarżącego i [...] sp. z o.o., że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej i pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. Następnie [...] lipca 2018 r. skarżący w siedzibie organu skorzystał z prawa wglądu do akt sprawy. W dniu [...] października 2018 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję administracyjną w sprawie skargi M. K. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego ze skargą do GIODO pismo z 20 września 2017 r. (data wpływu do organu w 29 września 2017 r.) do dnia wydania orzeczenia przez organ [...] września 2017 r. upłynął 1 rok i 11 dni, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że występowały w tym czasie przerwy, których na podstawie akt sprawy nie sposób usprawiedliwić. GIODO po wpłynięciu skargi 29 września 2017 r. dopiero [...] listopada 2017 r. (po upływie prawie 1,5 miesiąca) podjął pierwszą i ostatnią czynność zmierzającą do wyjaśnienia sprawy – wystąpił do Prezesa Zarządu [...] Spółki z o.o. w W. o pisemne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Po otrzymaniu odpowiedzi [...] listopada 2017 r. aż do [...] maja 2018 r. tj. przez ponad 5 miesięcy organ nie podjął żadnych czynności. Kolejna niczym nieuzasadniona przerwa w działaniach organu wystąpiła od [...] maja 2018 r. do [...] października 2018 r. (prawie 5 miesięcy), kiedy została wydana decyzja przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia złożenia skargi przez M. K. do dnia wydania ostatecznej decyzji przez organ upłynął ponad rok. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania ze skargi M. K. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Brak działania organu w wyżej wskazanych okresach ponad 10 miesięcy powoduje, że przewlekłość ta przybiera postać kwalifikowaną. Chodzi przy tym o rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedstawionej przez skarżącego sprawy, zaś postępowanie prowadził w sposób rzetelny i wnikliwy Sąd częściowo podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ mając już zgromadzony materiał dowodowy, o czym zresztą strony zawiadamiał, w dalszym ciągu przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Organ zaniechał przy tym realizacji obowiązku powiadomienia skarżącego o przedłużeniu postępowania ze wskazaniem terminu jego zakończenia oraz wyjaśnienia przyczyn przedłużenia postępowania. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania organ podejmował zintensyfikowane działania, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W skład kosztów wchodzi wpis sądowy 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego 480 zł, łącznie 580 zł.