II SAB/Wa 668/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. F. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. F., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Sąd wskazał m.in., że organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. Sąd podniósł też m.in., że organ nie rozważył, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać skarżącemu konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącego w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Akta administracyjne sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 doręczone zostały organowi w dniu 26 czerwca 2023 r. G. F. ponagleniami z dnia [...] lipca 2023 r. i [...] sierpnia 2023 r. wezwał organ do wydania decyzji w jego sprawie Pismem z dnia 21 września 2023 r. G. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy. Skarżący podnosząc, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji, jak również żadnej innej informacji dotyczącej jego sprawy, wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie z jego wniosku w terminie wskazanym przez Sąd, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie powinna zasługiwać na uwzględnienie. Podał, że w dniu [...] października 2023 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...]. Organ wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Organ podniósł m.in., że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zaznaczył też, że wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy. Powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1262/16. Organ wskazał też, że kwestionuje zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Podniósł, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". Organ powołał się też na poglądy prezentowane w wyroku NSA z dnia 18 października 2017 r. II OSK 1769/17, Legalis Nr 1688966 oraz wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. I OSK 1506/16, Legalis Nr 1605349). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność po wyroku Sądu wniósł do organu ponaglenie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 14 grudnia 2022 r. uchylający decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy doręczony został Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z aktami postępowania administracyjnego w dniu [...] czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. W sprawie niniejszej termin do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem, załatwienie przez organ niniejszej sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt, tj. od dnia 26 czerwca 2023 r. (zatem do dnia 26 lipca 2023 r.), co nie nastąpiło. Przyjmując nawet, że sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę konieczność dokonania przez organ ustaleń wedle wskazań i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, można byłoby przypisać charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, bezsporne jest, że organ nie rozstrzygnął jej także w terminie 2 miesięcy, tj. do 26 sierpnia 2023 r. Organ nie powiadomił także wnioskodawcy o powodach opóźnienia i terminie w jakim rozstrzygnie sprawę z wniosku skarżącego. Tym samym skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. była zasadna na dzień jej wniesienia. Postępowanie z wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w ustawowym terminie (1, 2 miesięcy) w wymaganej przez przepisy prawa formie. W odpowiedzi (z dnia 24 października 2023 r.) na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w dniu [...] października 2023 r. rozpatrzył wniosek skarżącego i wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W związku z tym, że organ rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego i w dniu [...] października 2023 r. wydał decyzję administracyjną, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/22, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nadesłanych przez organ nie wynika, aby po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., organ podejmował jakiekolwiek dodatkowe czynności, jak również nie wykazano braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania. Przyjąć należało zatem, że organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji. Organ nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia w sprawie i terminie w jakim rozstrzygnie wniosek skarżącego, nie odniósł się też do ponaglenia. W tym stanie faktycznym stwierdzić należało, że organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. Od wpływu akt administracyjnych do organu do czasu rozpatrzenia wniosku upłynęły ponad 3 miesiące, w czasie których organ nie dokonywał żadnych ustaleń i nie podejmował żadnych działań, w tym nie skierował do strony żadnego zawiadomienia o przyczynach, z powodu których nie wydaje decyzji. Także ponaglenie strony nie przyniosło oczekiwanych przez skarżącego efektów. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ zakończył postępowanie i wydał decyzję administracyjną. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przeszkód do zakończenia postępowania w ustawowym terminie. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby brak właściwego działania organu w przewidzianym prawem terminie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., był usprawiedliwiony. W związku z tym, że organ nie powołał żadnych usprawiedliwionych okoliczności, które faktycznie uniemożliwiały właściwe działanie w sprawie wniosku skarżącego po wyroku Sądu, Sąd stwierdził, że niedająca się usprawiedliwić bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro nie było przeszkód do podjęcia decyzji, a organ aktu administracyjnego mimo to nie wydał w terminie 1 miesiąca (z akt nie wynika, aby organ prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające po wyroku WSA w Warszawie; organ decyzji nie wydał też w terminie 2 miesięcy), nie można usprawiedliwić takiego postępowania, przy jednoczesnym braku realizacji wobec strony obowiązku z art. 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.