II SAB/Wa 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P.M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej załączników od 1do 5 do pisma z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i załączników od 1 do 4 do pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami postępowania, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. L. w dniu [...] stycznia 2011 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, złożył w trybie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek o doręczenie kopii dwóch dokumentów urzędowych wraz z wszystkimi załącznikami, tj.: pisma Prezesa PARP z dnia [...] marca 2010 r. do Ministra Gospodarki i Ministra Rozwoju Regionalnego o sygnaturze akt [...] oraz pismo zastępcy prezesa PARP – P. Z. do MSWiA z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sygnaturze akt [...]. W odpowiedzi na powyższe Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. poinformował skarżącego, że udostępnieniu podlegają jedynie dwa wskazane przez skarżącego pisma, które istotnie są dokumentami urzędowymi w przeciwieństwie do załączników do tych pism, które zdaniem organu nie stanowią dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji skarżący w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, którą uzupełnił pismem z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, wskazał, że ustawodawca celowo użył określenia "informacja", a nie "dokument", tym bardziej "dokument urzędowy". Podał też, że pojęcia te nie są tożsame, informacja ma charakter znacznie szerszy niż dokument, zwłaszcza dokument urzędowy, zdefiniowany w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu przypomniał stan faktyczny sprawy i podał, że przesłał skarżącemu żądane dokumenty urzędowe, tj. dwa wskazane przez skarżącego we wniosku pisma bez załączników. Organ podał, że załączniki, których uzyskania domagał się skarżący, nie stanowią dokumentów urzędowych w znaczeniu określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do załączników do pisma Prezesa PARP z dnia [...] marca 2010 r. do Ministra Gospodarki i Ministra Rozwoju Regionalnego o sygnaturze akt [...] podał, że w większości są to tabele, zestawienia i opracowania o charakterze wewnętrznym, sporządzone na potrzeby realizacji przez PARP spraw bieżących, ale nie opatrzone żadnym podpisem. Jeśli zaś chodzi o kopie artykułów prasowych, to wskazał, że z oczywistych przyczyn nie stanowią one dokumentu urzędowego. Jeśli zaś chodzi o pismo zastępcy prezesa PARP – P. Z. do MSWiA z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sygnaturze akt [...], to organ stwierdził, że nie ma ono charakteru dokumentu urzędowego, gdyż nie pochodzi od funkcjonariusza publicznego. [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ([...]) z siedzibą w [...] jest samodzielną, niezależną od PARP spółką prawa handlowego, która na podstawie umowy zlecenia, jako Regionalna Instytucja Finansowa, wyłoniona w drodze konkursu, wykonuje zadania PARP na terenie województwa [...], zgodnie z zasadami określonymi w art. 6d ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), a to oznacza, że pracownicy i kierownictwo WARP nie zaliczają się do katalogu funkcjonariuszy publicznych, w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 kk. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżący w sposób jednoznaczny we wniosku domagał się dokumentów urzędowych, nie zaś udostępnienia informacji publicznej w szerokim znaczeniu. Ponadto organ wskazał, że skarżący nie realizuje żadnego projektu w ramach POIG 8.1. Projekt taki realizuje m.in. Fundacja [...], której skarżący, jako Prezes Zarządu jest reprezentantem prawnym. Umowa o dofinansowanie zawarta przez PARP z reprezentowaną przez skarżącego Fundacją, została rozwiązana przez PARP w drodze oświadczenia z dnia [...] lipca 2010 r. w trybie natychmiastowym. W związku z rozwiązaniem tej umowy Fundacja wytoczyła PARP powództwo o zapłatę i uznanie rozwiązania umowy za bezskuteczne, która to sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...]. Organ podał, że w tej sprawie pozwana PARP przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2010 r. złożyła kilka zestawień i wykazów, które m.in stanowią załączniki do wskazanych we wniosku pism urzędowych. Pismo zostało doręczone na rozprawie reprezentantowi Fundacji, w dniu [...] października 2010 r., a to oznacza, że skarżący posiada znaczną część żądanych przez siebie załączników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Skoro zaś zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest m.in. podmiot reprezentujący zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3), to w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 42, poz. 275 ze zm.), Agencja realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu informacji publicznej w postaci kopii dwóch dokumentów urzędowych wraz z wszystkimi załącznikami, tj.: pisma Prezesa PARP z dnia [...] marca 2010 r. do Ministra Gospodarki i Ministra Rozwoju Regionalnego o sygnaturze akt [...] oraz pismo zastępcy prezesa PARP – P. Z. do MSWiA z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sygnaturze akt [...]. Organ udzielił skarżącemu informacji publicznej poprzez udostępnienie mu kopii żądanych pism, jednakże bez załączników, uznając, że nie posiadają one waloru informacji publicznej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że pisma te wraz z załącznikami stanowiły niewątpliwie korespondencję pomiędzy PARP a Wicepremierem, Ministrem Rozwoju Przedsiębiorczości, Dyrektorem Departamentu MSWiA. Należą one zatem do dokumentów urzędowych. Korespondują bowiem ze sobą osoby pełniące funkcje publiczne, które w świetle art. 115 § 13 pkt 4 kk są funkcjonariuszami publicznymi. Podkreślić należy, że użycie w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sformułowania "treść oświadczenia woli lub wiedzy (...) skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" obejmuje również te podmioty, które usytuowane są w ramach wewnętrznych struktur organizacyjnych danego aparatu. Oznacza to, że chodzi o każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a tym samym obejmuje również różnego rodzaju dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych. Zdaniem Sądu oba te pisma wraz z załącznikami nie tylko stanowią informację publiczną o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale dodatkowo zostały wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4a, jako rodzaj informacji, która podlega udostępnieniu w tym trybie. Nie ma przy tym znaczenia, czy zostały one wytworzone przez organ – PARP, czy też przez inny podmiot, który czynności te wykonał działając na zlecenie i z upoważnienia organu. Tak więc, kopia pisma WARP z dnia [...] lutego 2010 r., stanowiąca załącznik nr [...] do pisma Prezesa PARP z dnia [...] marca 2010 r. do Ministra Gospodarki i Ministra Rozwoju Regionalnego o sygnaturze akt [...], stanowi również informację publiczną. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99, LEX nr 467318), w pełni zaakceptował stanowisko w nim wyrażone, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia są zatem dywagacje organu, iż żądany wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 r. załącznik nr [...] do pisma z dnia [...] marca 2010 r. nie jest dokumentem wytworzonym przez organ, a działającą na jej zlecenie [...] Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Odnosząc się zaś do sugestii organu wskazującej, że niektóre z tych załączników są w posiadaniu skarżącego z tej przyczyny, że PARP jest pozwanym przez Fundację [...], której skarżący, jako Prezes Zarządu jest jej reprezentantem prawnym i otrzymał niektóre z tych załączników na rozprawie w dniu [...] października 2010 r., to Sąd również nie podziela tego poglądu. Wskazać należy, że w obecnie rozpoznawanej sprawie skarżącym jest P. L. , który domagał się udostępnienia informacji publicznej we własnym imieniu, nie zaś jako Prezes wskazanej wyżej Fundacji. Stosownie do art. 149 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzekając o kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy.