II SAB/Wa 673/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga [...] S.A. z siedzibą w [...], na bezczynność Wójta Gminy [...], w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnosząc o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku, 2.stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] października 2017 r. skarżąca Spółka w imieniu której, na podstawie pełnomocnictwa działał K. D., złożyła w formie mailowej do organu wniosek o udzielnie w formie mailowej informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania tj. jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy. Skarżący podał, że wniosek został wniesiony do organu jednostki samorządu terytorialnego - gminy, na oficjalny adres mailowy Urzędu Gminy. Organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w żaden sposób na powyższy wniosek tj. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy. Podał też, że organ posiada bez wątpienia przedmiotową informację, która stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2f ustawy, gdyż jest to informacja o majątku Gminy, którym są posiadane przez nią programy komputerowe i aplikacje wykorzystywane do realizacji zadań publicznych. Żądane informacje dotyczą wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie, a zatem majątku Gminy. Jednocześnie skarżąca Spółka zaznaczyła, że bez znaczenia pozostaje kwestia niewskazania przez nią we wniosku interesu lub celu któremu informacja ta miałaby służyć, bowiem obowiązek udzielania informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany nie jest związany z wykazaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego czy faktycznego, a sam cel uzyskania informacji, nawet jeśli jest to cel ofertowy nie ma znaczenia. Dopuszczalne było też wniesienie wniosku w formie elektronicznej. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie w całości lub umorzenie postępowania a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że dniu [...] grudnia 2017 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła skarga spółki działającej pod firmą [...] Spółka Akcyjna, z dnia [...] listopada 2017 r. na bezczynność Wójta Gminy [...], w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2017 r. Organ podał też, że wniosek z dnia [...] października 2017 r. (wysłany o godzinie [...] na adres [...]) o dostęp do informacji publicznej doręczono wraz ze skargą. Organ podał następnie, że zarówno o złożeniu wniosku, jak i o jego treści powziął informację dopiero z treści skargi i w dacie złożenia skargi. Wójt Gminy [...] podał też, że przed datą wpływu skargi nie otrzymał wniosku z dnia [...] października 2017 r. i nie mógł zapoznać się z jego treścią. Następnie organ podał, że po otrzymaniu skargi, przeprowadzono czynności wyjaśniające, w tym sprawdzono pocztę elektroniczną Urzędu Gminy i ustalono, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie został odnotowany w poczcie elektronicznej [...] (nie wpłynął do Wójta Gminy [...]) - nie znalazł się bowiem w skrzynce odbiorczej, jak i w folderze spam, na dowód czego przedstawił kopię rejestru przychodzącej korespondencji elektronicznej. Dlatego też organ uznał, że brak odpowiedzi z jego strony nie był intencjonalnym zaniechaniem. Podał, że nie było możliwości wcześniejszego udzielenia odpowiedzi na wymieniony wyżej wniosek, albowiem organ nie posiadał wiedzy o skierowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego został złożony dopiero przy skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. - żądana informacja publiczna została skarżącemu udzielona bezpośrednio po wpłynięciu skargi i wysłana zarówno na adres poczty elektronicznej, wskazany we wniosku w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. "[...]", jak również wysłana w dniu [...] grudnia 2017 r. listem poleconym na adres siedziby skarżącego. W ocenie organu przedmiotowa skarga została złożona przedwcześnie, co w myśl przepisów art. 58 paragraf 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm.) czyni ją niedopuszczalną. Warunkiem bowiem powstania po stronie organu obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie tego wniosku organowi. Takie też stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 roku sygn. akt I OSK 973/12. W przedmiotowej sprawie - w ocenie Wójta Gminy [...], nie można mówić o rozpoczęciu biegu terminu ustawowego określonego w ustawie do udzielenie informacji publicznej, albowiem wniosek skarżącego nie wpłynął do skrzynki odbiorczej Urzędu Gminy w [...]. Skarżący w pewien sposób przyczynił się do zaistniałej sytuacji. Odnosząc się zaś do załączonego do skargi wydruku z poczty elektronicznej zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ podał, że stanowi on w istocie jedynie dowód wysłania tegoż wniosku do organu. Skarżący nie przedstawił żadnego przekonywującego dowodu, potwierdzającego wpływ wniosku do adresata (otrzymanie skutecznego zapytania), a więc że wniosek dotarł do Urzędu Gminy w [...]. Dodatkowo organ wskazał, że wobec braku odpowiedzi na zapytanie mailowe skarżący mógł inną drogą zwrócić się do organu z wnioskiem lub monitem, ewentualnie telefonicznie potwierdzić, czy przedmiotowy wniosek wpłynął, ewentualnie ustalić telefonicznie przyczyny braku udzielenia odpowiedzi na wniosek. Z ostrożności, na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, Wójt Gminy [...] podnosi, iż z uwagi na okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej Skarżącego został załatwiony bezpośrednio po dacie wpływu skargi, a przed wyrokowaniem co do tej skargi, czyni to bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku. Zdaniem organu ocenie charakteru naruszenia w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Natomiast stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - dalej "u.d.i.p." terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącą informacja dotycząca użytkowanych przez Gminę programów komputerowych i aplikacji, ma charakter informacji publicznej. Programy komputerowe i aplikacje będące na wyposażeniu gminy służą bowiem realizacji zadań publicznych oraz stanowią majątek gminy nabyty ze środków publicznych. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) nakłada na podmioty publiczne realizujące zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej określone obowiązki informacyjne m. in. w zakresie użytkowanego oprogramowania. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi, wniosek skarżącego z dnia [...] października 2017r. o udzielenie informacji publicznej, nie został rozpatrzony przez Wójta Gminy [...], co oznaczałoby, że organ ten pozostawał w bezczynności tylko wówczas, gdyby pomiędzy stronami nie była sporna okoliczność prawidłowego doręczenia tego wniosku do adresata. Dokonanie ustalenia, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotarł do właściwego organu jest bowiem warunkiem przeprowadzenia oceny, czy w danej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednocześnie przyjąć należy, że ciężar wykazania powyższej okoliczności – w razie wystąpienia w tym zakresie sporu między stronami (jak w niniejszym przypadku) - ciąży na skarżącym jako podmiocie, który wywodzi z niej określone skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd, który podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione przez strony dowody i argumentacja przemawiają – w ocenie Sądu – za przyjęciem, że skarżący nie wykazał, ażeby przesłany drogą mailową wniosek z dnia [...] października 2017r. o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, czyli Wójta Gminy [...]. Nie budzi wątpliwości, że przesłanie tego rodzaju wniosku może nastąpić zarówno drogą pocztową, jak i elektroniczną, natomiast sam fakt wysłania pisma nie może stanowić sam w sobie dowodu potwierdzającego jego prawidłowe doręczenie właściwemu organowi. W sprawie niniejszej załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej może stanowić w istocie jedynie dowód wysłania tegoż wniosku do organu. Skarżący nie przedstawił żadnego przekonywującego dowodu, potwierdzającego wpływ wniosku do adresata, co świadczy o tym, że przedmiotowy wniosek mógł do organu nie dotrzeć. W odpowiedzi na skargę organ wykazał, że nie otrzymał wniosku skarżącego. Na dowód powyższego pełnomocnik organu złożył do akt sprawy zrzut z ekranu poczty mailowej organu za okres od [...] do [...] października 2017 r., z którego wynika, że w tym czasie wniosek skarżącego z dnia [...] października 2017 r. nie został doręczony organowi. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd przyjął, że skarżący nie wykazał, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie doręczony Wójtowi Gminy [...], a w konsekwencji, aby na datę wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacja jakiej domagał się skarżący została udzielona (pismo z [...] grudnia 2017 r. drogą elektroniczną, i [...] grudnia 2017 r. listem poleconym) w terminie 14-tu dni od daty, w której organ dowiedział się o wniosku (czyli w dniu wpływu skargi do organu tj. [...] grudnia 2017r.). Termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został zatem zachowany. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.