II SAB/Wa 677/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do rozpatrzenia wniosku skarżącej J. G. z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącej J. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca J. G. wystąpiła do Urzędu Miasta O. o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody pieniężne oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, jak również informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Wskazując swój adres e-mailowy, skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w plikach, które można edytować, np. w formacie .doc lub .xls, a w przypadku skanów – w formacie .pdf. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta O. poinformował skarżącą, że w 2015 r. na nagrody jubileuszowe oraz uznaniowe wydatkowano kwotę brutto 1.194.786,19 złotych. Prezydent wyjaśnił nadto, że informacje w zakresie imienia, nazwiska i kwoty nagrody jako elementu wynagrodzenia pracownika stanowią dobra osobiste osoby fizycznej, które pracodawca jest obowiązany chronić i zachować w tajemnicy. Organ wyjaśnił również, że nagrody jubileuszowe przyznawane są według przepisów prawa, a nagrody uznaniowe – według uznania pracodawcy. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca ponowiła swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent, powołując przepisy art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ustawowym. Nadto ponownie podał łączną kwotę wydatkowaną na nagrody w 2015 r. oraz ogólną informację o podstawach przyznawania nagród. W dniu 20 września 2016 r. J. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, nieudostępnienie żądanej informacji, niewydanie decyzji administracyjnej i wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ zobowiązany dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wyjaśniła, że Prezydent Miasta udzielił na jej wniosek odpowiedzi wymijającej, nie stanowiącej przedmiotu żądania, jak też nie wydał decyzji administracyjnej, czym ograniczył przysługujące jej prawo do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie przewidzianym przepisem art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ podniósł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a do tej sfery zaliczana jest również informacja o wynagrodzeniu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent Miasta wywodził, że tylko informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, natomiast nagrody pracownicze nie są częścią składową tego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów . Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej w ustawowym terminie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W myśl art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z u.d.i.p. Prawo to może być realizowane w różny sposób, w tym: 1. poprzez ogłaszanie informacji w Biuletynu Informacji Publicznej; 2. udostępnienie informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p); 3. udostępnienie informacji w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych albo przez zainstalowane w takich miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 u.d.i.p); 4. wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.). Uprawnienie to obejmuje także posiedzenia pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych (art. 20 w zw. z art. 18 i 19 u.d.i.p.). 5. umieszczanie informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych ( o którym mowa w art. 9b u.d.i.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu, iż pozostaje bezczynny ten, kto zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, informacji takiej nie udziela w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bądź też w terminach ustalonych na podstawie art. 13 ust. 2 i 15 ust. 2 u.d.i.p albo nie wydaje w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pozostaje także bezczynny ten, kto co prawda udziela informacji, ale innej treści aniżeli wynika to z treści żądania wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Prezydent Miasta O. w jego ocenie, udostępnił żądaną informację publiczną w dniu [...] lipca i [...] sierpnia 2016 r., natomiast zdaniem skarżącej do udostępnienia takiego nie doszło, ze względu na udostępnienie jej przez Prezydenta informacji o kwocie, jaką wydatkowano brutto na nagrody jubileuszowe. Poza sporem pozostaje to, że Prezydent Miasta O., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt. 1 u.d.i.p.), jak również i to, ze przedmiotem żądania skarżącej była informacja publiczna. Wnioskowana przez skarżącą informacja w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody pieniężne oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, jak również informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego, stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Informacje dotyczące kwot nagród ścisłego kierownictwa Urzędu Miasta O. oraz osób zajmujących w tym Urzędzie kierownicze stanowiska na wszystkich szczeblach struktury organizacyjnej, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyrokach WSA w Opolu z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 18/14 WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r. dotyczące wynagrodzenia pracowników urzędów wojewódzkich (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wnioskując o podanie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody pieniężne oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, jak również informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego, skarżąca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. W tej sytuacji argumenty Prezydenta Miasta O. wynikające z zarzutów zawartych w skardze nie są trafne. Skoro organ nie udostępnił skarżącej żądanej przez niej informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi na bezczynność. Wobec powyższego Prezydent Miasta O. był zobowiązany udzielić żądanej informacji, czego jednak, mimo odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2016 r., nie uczynił. Udzielenie informacji powinno nastąpić nie tylko w sposób i w formie określonej we wniosku, ale także zgodnie z treścią żądania w nim zawartego. Treść żądania skarżącej nie pozostawia żadnych wątpliwości. Natomiast informacja zawierająca wynagrodzenie łącznie brutto, skoro zainteresowana wnosiła o dane szczegółowe, nie stanowi udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mamy do czynienia, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie odpowiedź organu na wniosek skarżących została sporządzona w terminie do tego przewidzianym. Organ pozostawał jednak w błędzie co do jej treści. Prezydent nie udzielając takiej informacji, jakiej żądała skarżąca naruszył przepisy prawa, ale nie w stopniu rażącym. Wskazówki co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z rozważań przytoczonych wyżej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.