II SAB/Wa 678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2016 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek T. J., dalej jako skarżący, o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej (plik pdf) – zanonimizowanych kopii zawiadomień o znalezieniu zabytku archeologicznego kierowanych do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), złożonych od 2010 roku do chwili obecnej przez przypadkowych znalazców. Po rozpoznaniu powyższego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia ww. informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Do dnia [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozpoznał powyższego odwołania. W związku z powyższym skarżący, pismem z dnia [...] września 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Dokument został doręczony organowi tego samego dnia. Następnie, pismem z 9 września 2016 r. T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie nierozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zarzucając organowi: naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie terminowości postępowania odwoławczego, uznanie, że bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpatrzenia odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kosztów postępowania oraz przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej wysokości 1000 zł (tysiąc złotych) stosownie do postanowień art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję l.dz. [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja została doręczona skarżącemu w trybie art. 391 § 1 Kpa, za pomocą platformy ePUAP. W dniu 23 listopada 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym skarżący oświadczył, iż do dnia 18 listopada 2016 r. nie otrzymał, ani za pośrednictwem platformy ePUAP ani za pośrednictwem operatora pocztowego ani w żaden inny sposób decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Pozostaje do rozważenia, czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonaniu i skutkach realizacji tych zadań. Niewątpliwie w świetle przedstawionych regulacji informacją publiczną jest informacja o zawiadomieniach o znalezieniu zabytku archeologicznego od 2010 roku do chwili obecnej kierowanych przez przypadkowych znalazców w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., 1446 j.t.) mieści się bowiem w zakresie realizacji zadań publicznych organu. Tym samym wniosek o skarżącego o udostępnienie w formie elektronicznej (plik pdf) zanonimizowanych kopii wszystkich zawiadomień kierowanych do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zatem spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy z jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P. Tarno Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi, czy miała miejsce w tym postępowaniu bezczynność lub przewlekłość. Zaznaczenia także wymaga, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, co oznacza, iż nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz prawidłowości wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Takie badanie sprawy umożliwia dopiero skarga na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, oczywiście po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie – art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji, a odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. przekazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego 8 lipca 2016 r., zatem termin jego rozpatrzenia upływał 22 lipca 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a 9 września 2016 r. (data wpływu do organu) złożył skargę na bezczynność i przewlekłość organu. Dopiero z doręczonej przez Sąd, w dniu 17 października 2016 r., odpowiedzi na skargę skarżący powziął wiadomość, że organ wydał decyzję w sprawie. W oświadczeniu z dnia 18 listopada 2016 r. skarżący wyjaśnił, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. nie została doręczona. Po przekazaniu przez Sąd niniejszego oświadczenia organ wyjaśnił, w piśmie procesowym z 6 grudnia 2016 r., że na skutek błędu przy tworzeniu pisma elektronicznego i użyciu profilu skarżącego niezweryfikowanego za pomocą platformy ePUAP, pomimo jego późniejszej edycji na profil użytkownika, nie jest możliwe skuteczne doręczenie skarżącemu w trybie art. 391 § 1 k.p.a. Organ poinformował, że skarżącemu zostanie doręczony odpis decyzji na adres zamieszkania podany w aktach sprawy. Doręczenie to nastąpiło 13 grudnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). Uznając, że rozpoznanie odwołania nastąpiło po wniesieniu skargi przez wydanie decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...] w dniu [...] października 2016 r., która została skutecznie doręczona dopiero 13 grudnia 2016 r., Sąd stwierdza, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania, bowiem organ w toku postępowania nie podejmował czynności zbędnych lub też nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania odwołania, co prowadziłoby do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia. Niewątpliwa wadliwość doręczenia przez organ decyzji II instancji wynikała z błędu organu, a nie celowego działania lub lekceważenia obowiązków. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje ustalenie, iż organ wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego, ale rozpoznał odwołanie skarżącego przez wydanie decyzji. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie pozostawał już w bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez załatwienie wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w opisanej sytuacji nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. 30 dni. Zdaniem Sądu możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność we wskazanym 30 – dniowym terminie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem pomimo wydania decyzji w dniu [...] października 2016 r. i jej podpisania nie została ona doręczona skarżącemu. Sporządzenie i podpisanie decyzji wiąże organ, nie oznacza to jednak, że jest skuteczne wobec skarżącego, jedynego adresata decyzji Zgodnie bowiem z treścią art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a skuteczne doręczenie nastąpiło 13 grudnia 2016 r. Uwzględnienie skargi na bezczynność zobowiązuje Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia odwołania do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu. Należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że organ po doręczeniu skargi wydał decyzję w terminie 30 dni, jednakże w wyniku błędu leżącego po stronie organu doręczenie nastąpiło z opóźnieniem. Błąd ten jak już wyżej wskazano nie był zamierzony i nie miał cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na organ mocą ustawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a., orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia grzywny oraz nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi, bowiem nie zostały wykazane przez skarżącego inne koszty w tym koszt przejazdu do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie – art. 205 § 1 P.p.s.a. Natomiast nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego w sprawie pełnomocnika żony skarżącego – doradcy podatkowego, bowiem zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Wymieniony katalog nie zawiera umocowania dla doradcy podatkowego.