II SAB/Wa 678/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostepnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku E. K. z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostepnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na rzecz skarżącej E. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. E.K. (dalej "skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w [...] (dalej "organ" lub "Dyrektor Szkoły") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2022/2023 (od września do grudnia 2022 r. oraz od stycznia do czerwca 2023 r.). Wniosła również o podanie, któremu z nauczycieli Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...] nie przydzielił dodatku motywacyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na sezon urlopowy oraz trwający remont szkoły i ogrodzenia całej placówki nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji w terminie 14 dni. Organ wskazał również, że wniosek zostanie załatwiony w terminie do [...] września 2023 r. W dniu [...] października 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji z dnia [...] czerwca 2023 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176), dalej "u.d.i.p.". Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł, 4) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, organ nie udzielił jej wnioskowanej informacji. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na rzeczywiste i uzasadnione powody opóźnienia. W piśmie z dnia [...] lipca 2023 r. organ wskazał bowiem na sezon urlopowy oraz trwający remont szkoły i ogrodzenia całej placówki. Zdaniem skarżącej okoliczności te nie uzasadniają wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek, bowiem okoliczności te nie wpływają na prace sekretariatu Szkoły czy samego Dyrektora placówki. Zarówno sam Dyrektor, jak i pracownicy sekretariatu pracują w okresie letnim, zaś wszelkie remonty wykonują zatrudnione do tego firmy. Co więcej udostępnienie ww. informacji nie stanowiło czynności skomplikowanej czy zawiłej, bo wymagało jedynie wykonania kserokopii wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych. Skarżąca zarzuciła, że ww. piśmie organ lakonicznie wskazał, iż nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji w terminie 14 dni i wskazał nowy termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji, tj. [...] września 2023 r. Termin ten jednakże bezskutecznie minął, a organ do dnia dzisiejszego nie udzielił skarżącej odpowiedzi. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, tj. skarżącej nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom szkoły. Organ początkowo powiadomił skarżącą, że z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na ten wniosek w ustawowym terminie. Ostatecznie, odpowiedź na ten wniosek została skarżącej udzielona pismem z dnia [...] października 2023 r. Obecnie więc, przedmiotowy wniosek został załatwiony, a informacja publiczna została skarżącej udzielona. W ocenie organu nie ma więc potrzeby, aby niniejsze postępowanie dalej prowadzić, a skarga jest obecnie niezasadna. Organ zaznaczył, że gdyby jednak, zdaniem Sądu, sprawa nadal zasługiwała na merytoryczne rozstrzygnięcie, to w związku z tym, iż odpowiedź na przedmiotowy wniosek została już udzielona, nie można uznać, że doszło do rażącej bezczynności organu. Nieudzielenie odpowiedzi w terminie wynikało z natłoku zdań w szkole oraz z faktu, że skarżąca składa do Dyrektora Szkoły szereg licznych, różnych wniosków, które angażują siły i środki oraz czas pracowników szkoły i odpowiedź na ten jeden wniosek być może gdzieś umknęła. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2024 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Skarżąca podniosła, że fakt udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność nie konwaliduje bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - Dz. U. z 2024 r. poz. 737). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 (publ. orzeczenie.nsa.gov.pl), dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Dokonując oceny, czy wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy przede wszystkim zaznaczyć, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. domagała się udostępnienia informacji o wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2022/2023 (od września do grudnia 2022 r. oraz od stycznia do czerwca 2023 r.). Wniosła również o podanie, któremu z nauczycieli Dyrektor Szkoły nie przydzielił dodatku motywacyjnego. W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Wynagrodzenie nauczycieli stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Wniosek skarżącej wpłynął bowiem do organu w dniu [...] lipca 2023 r. Organ przedłużył rozpoznanie wniosku do dnia [...] września 2023 r. jednak w tym terminie nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji. Odpowiedź została udzielona skarżącej dopiero przy piśmie z dnia [...] października 2023 r. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie udostępnił stronie skarżącej wnioskowaną informację publiczną po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec jednak rozpatrzenia wniosku skarżące i udostępnienia żądanych informacji, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do jego rozpatrzenia. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 1 przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu (w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r.) nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, aczkolwiek uczynił to z opóźnieniem. Organ skorzystał również z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i powiadomił skarżącą o powodach opóźnienia oraz o tym, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] września 2023 r. Mimo, że organ nie dochował tego terminu, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała w tym przypadku postać kwalifikowaną. Opóźnienie nie było znaczne, a ponadto należy zwrócić uwagę, że Dyrektor Szkoły nie jest typowym organem administracji wyposażonym w urząd do jego obsługi. Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja przyznaniu sumy pieniężnej została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za orzeczeniem tego środka przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tego środka także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie tego środka sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie on pełni. Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Oddalając skargę w tym zakresie Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie ww. środka nie było celowe, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku), a także biorąc pod uwagę charakter sprawy. Sąd nie stwierdził też, że okoliczności sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Sąd nie stwierdził aby organ przejawiał postawę lekceważącą. Organ nie zignorował wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ale udostępnił wnioskowaną informację z opóźnieniem. Poza oczywistym faktem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły jakiekolwiek uciążliwości, z którymi musiała się borykać skarżąca w obronie swojego interesu prawnego, a które mogłyby uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej. Skarżąca nie uprawdopodobniła też, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niej z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej. Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.