II SAB/Wa 68/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia wniosku Towarzystwa [...] z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, z wyłączeniem informacji dotyczącej adresów innych budynków na [...] i liczby rozmieszczenia na nich nowych skrzynek typu "J", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Towarzystwa [...] (T[...]) zwróciło się do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skrzynek lęgowych dla jeżyków. We wniosku podniesiono, że w drugiej połowie maja 2021 r. zostało rozmieszczonych na gmachu siedziby tut. Urzędu przy ul. [...] szereg (kilkadziesiąt) nowych skrzynek lęgowych dla jerzyków (typu "J") - zajmowanych również przez wróble. Wcześniej na jednej ze ścian tego budynku - od końca 2017 r. - było zamontowanych tylko 15 sztuk tych budek - w ramach zrealizowanego w tamtym czasie zwycięskiego projektu ówczesnego [...] budżetu partycypacyjnego III edycji (ESOG 2485) - o czym świadczy również informacja publiczna udzielona poprzednio Towarzystwu przez Burmistrza [...] w dniu [...] maja 2021 r. - o sygn. [...]. W związku z powyższą okolicznością T[...] zwróciło się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: Czy wspomniane nowe skrzynki na budynku przy ul. [...] zostały zakupione i zawieszone w maju 2021 r. ze środków miasta W.? Jeżeli "TAK" – to wnoszono o : podanie nazwy projektu i jego finansowania, sposobu wyłonienia jego wykonawcy (czyli o udostępnienie dokumentów dotyczących odbytej procedury zamówienia publicznego), jak również udostępnienie umowy (zlecenie) na wykonanie omawianych prac, a także protokół odbioru tych prac, wymienienie adresów innych budynków na [...] i liczbę rozmieszczonych na nich nowych skrzynek typu "J" - jeżeli w ramach tego nieznanego T[...] działania - również na nich skrzynki te zostały zawieszone w maju 2021 r.. W przypadku udzielenia odpowiedzi na "NIE", T[...] wniosło o wskazanie podmiotu (nazwa, adres siedziby), który omawiane prace (= zawieszenie kolejnych skrzynek na gmachu siedziby Urzędu Dzielnicy [...] i - ewentualnie - na innych budynkach tej dzielnicy) sfinansował, jak również przekazanie do T[...] dokumentu - porozumienie tegoż podmiotu zawarte z Zarządem Dzielnicy [...] w sprawie udostępnienia gmachu siedziby Urzędu tej dzielnicy na to działanie. W końcowej części wniosku wskazano, że odpowiedź Towarzystwu w niniejszej sprawie, jak również skany (w pdf) oczekiwanych przez T[...] dokumentów należy przekazać na adres poczty elektronicznej [...] w terminie do 14 dni od doręczenia niniejszego wniosku jego Adresatowi. W razie pytań lub wątpliwości - proszę o kontakt tel. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. organ przedłużył termin do rozpatrzenia wniosku do dnia [...] lipca 2021 r. wskazując na konieczność zgromadzenia dokumentacji. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Urząd Dzielnicy [...] przekazał następujące informacje: Urząd Dzielnicy [...] z dużym zaangażowaniem włącza się w inicjatywy mające na celu ochronę przyrody i środowiska m. W. Budynek siedziby urzędu jest bodaj jedyną siedzibą władz Dzielnic [...] z niezwykle bogatą szatą roślinną towarzyszącą obiektowi z gatunkami drzew i krzewów przyjaznych zwierzętom. Od lat ściany budynku są z sukcesem użyczane awifaunie W., zawsze po uzyskaniu akceptacji ornitologów. Wychodząc naprzeciw ochronie gatunków ptaków z jednoczesnym zamysłem wykorzystania zasobów zdecydowano o umieszczeniu dodatkowych skrzynek lęgowych na budynku. Odpowiadając na pytanie dotyczące adresów innych budynków na [...] oraz liczbę rozmieszczonych na nich skrzynek typu "J" Urząd poinformował, że Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] nie posiada aktualnych danych. Skrzynki lęgowe dla jerzyków montowane są jako kompensacja przyrodnicza przy remontach budynków przez różne podmioty. Inwestorzy nie informują o montażu siedlisk zastępczych dzielnicowych organów ochrony środowiska. Jednakże w związku z pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - również zawierającego prośbę o przekazanie takich danych - oraz w związku z dużą ilością inicjatyw społecznych dotyczących lokalizacji na terenie Dzielnicy budek lęgowych dla ptaków, planowane jest w najbliższym czasie wykonanie inwentaryzacji zasobów siedlisk zastępczych na terenie Dzielnicy [...] oraz określenie pojemności przyrodniczej Dzielnicy w aspekcie możliwości realizacji tego typu zamierzeń w latach następnych. Po zrealizowaniu tego zamierzenia, Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] udostępni "Panu" aktualne informacje. T[...] wywiodło skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. W skardze wnosiło o : stwierdzenie zaistnienia bezczynności organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej oraz o orzeczenie, iż bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 par. 1a P.p.s.a., zobowiązanie Prezydenta [...] do udostępnienia żądanej we wniosku Towarzystwa z dnia [...] czerwca 2021 r. informacji publicznej - poprzez doręczenie skanów dokumentów, dotyczących zamontowania kilkudziesięciu skrzynek lęgowych dla jerzyków na ścianach gmachu Urzędu Dzielnicy [...] w 2021 r. - w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu przez Sąd akt sprawy do organu - na podstawie art. 149 par. 1 pkt. 1 P.p.s.a., przyznanie przez Sąd Towarzystwu od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (słownie: pięćset zł) - na podstawie art. 149 par. 2 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz T[...] od Prezydenta [...] zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, jakie w związku z wniesieniem niniejszej skargi do WSA w Warszawie poniesie Towarzystwo jako strona skarżąca - poprzez uiszczenie wpisu sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a.. W uzasadnieniu skargi podało między innymi, że: Towarzystwo zadało szereg konkretnych pytań, które dotyczyły udostępnienia oczekiwanych informacji (w tym dokumentów) publicznych, związanych z ochroną jerzyków w dzielnicy [...]. Tymczasem z udostępnionej w dniu [...] lipca 2021 r. informacji publicznej - udzielonej Towarzystwu nadzwyczaj ogólnikowo - wynika jedynie, iż Urząd Dzielnicy [...] nie posiada informacji o zawieszonych skrzynkach lęgowych typu "J" (dla jerzyka) na budynkach w tej Dzielnicy oraz - że po przeprowadzeniu planowanej inwentaryzacji tych skrzynek - jej wyniki zostaną przekazane do T[...]. Wobec powyższego nadal nie udostępniono informacji nt. konkretnych okoliczności zawieszenia w maju 2021 r. kilkudziesięciu nowych skrzynek na ścianach zewnętrznych gmachu siedziby Urzędu Dzielnicy [...] przy ul. [...] - pomimo iż wniosek T[...] o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie dotyczył przede wszystkim właśnie wymienionej nieruchomości. Omawiana odpowiedź z dnia [...] lipca 2021 r. nie zawiera bowiem tej kluczowej dla T[...] informacji. T[...] twierdzi, że organ celowo unika udostępnienia żądanych informacji i przekazania Towarzystwu skanów stosownych dokumentów. Zarazem czas, w jakim trwa wskazana bezczynność, w tym brak reakcji na wniesione przez T[...] ponaglenie - świadczą o tym, że ma ona charakter rażący. Z tej też przyczyny - w pełni uzasadnione jest żądanie niniejszej skargi przyznania przez tut. Sąd od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości 500 zł - co, w związku z art. 149 par. 2 P.p.s.a. i art. 154 par. 6 P.p.s.a. - stanowiącej zaledwie niespełna 1,5% jej maksymalnego wymiaru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem została udzielona odpowiedź na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji z dnia [...] czerwca 2021 r zarejestrowanym pod numerem [...] w Centralnym Rejestrze Wniosków Informacji Publicznej Urzędu [...]. Wnioskodawca po przekazaniu odpowiedzi nie złożył do tutejszego organu wniosku o uzupełnienie lub rozszerzenie przesłanej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżące T[...] domagało się udostępnienia informacji dotyczącej okoliczności wydatkowania środków finansowych przez [...] na budki lęgowe dla jeżyków oraz dokumentacji z tym związanej a także wymienienia adresów innych budynków na [...], na których rozmieszczono budki i liczby tych budek. Odpowiedź na wniosek skarżącemu T[...] została udzielona [...] lipca 2021 r., ponieważ organ z uwagi na charakter sprawy przedłużył termin do jej udzielenia, przy czym jak słusznie twierdzi w swojej skardze T[...] była to odpowiedź co najmniej niepełna. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a żądana informacja była informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie T[...] domagało się udostępnienia informacji dotyczącej okoliczności wydatkowania środków finansowych [...], a więc środków publicznych związanych z budową budek lęgowych dla jerzyków. Tak więc żądana informacja w zakresie pytania głównego jest niewątpliwie informacją publiczną. Również pytania poboczne związane z pytaniem pierwszym mają w ocenie Sądu charakter informacji publicznej, gdyż fakt udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie wiąże się ściśle z wydatkowaniem środków publicznych. W wypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi na pytanie główne, tj. finasowanie budek lęgowych dla jerzyków organ rozważy, czy dalsze pytania podrzędne odnoszące się do głównej odpowiedzi stanowią informację publiczną i czy nie znajdzie tu ewentualnie zastosowania art. 5 u.d.i.p.. Reasumując, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w pkt 1 zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r. z wyłączeniem informacji dotyczącej adresów innych budynków na [...] oraz liczby rozmieszczenia na nich nowych skrzynek typu "J", gdyż odpowiedź na tak postawione pytanie została udzielona przez organ w piśmie z [...] lipca 2021 r. i w tym zakresie organ nie może pozostawać w bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) uznano, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odpowiedź na wniosek została udzielona, co prawda nie w pełnym zakresie. W pkt 3 oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a..