II SAB/Wa 68/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Krajowego do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. J. J. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym) zwrócił się do Prokuratora Krajowego (zwanego dalej także: organem) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej także u.d.i.p.) o udostępnienie informacji – jaki jest koszt utrzymania Prokuratur Rejonowych, Okręgowych, Krajowych wraz z przeznaczonymi wydatkami w zakresie wynagrodzeń prokuratorów, w skali miesiąca oraz roku, za lata 2013 – 2023. Jednocześnie wniósł o przesłanie żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W związku z wpływem powyższego wniosku organ pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie spełnia niezbędnych warunków formalnych, tj. nie zawiera czytelnego imienia i nazwiska wnioskodawcy. W dniu [...] sierpnia 2023 r. J. J. przesłał do organu pocztą elektroniczną pismo, w którym podał swoje dane oraz adres zamieszkania. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z [...] września 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że treść wniosku jest ogólna, chaotyczna i niesprecyzowana w stopniu umożliwiającym właściwe rozpoznanie. Każdy wniosek bowiem, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle zrozumiały i precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. W dniu [...] września 2023 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, że organ nie udzielił żądanej we wniosku informacji publicznej. Wskazał przy tym, że "wszystko było czytelne i jasne". Prokurator Krajowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako właściwemu miejscowo do rozpoznania sprawy. Odnosząc się do skargi organ wyjaśnił, że nie pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Działania organu były prawidłowe zarówno w zakresie zachowania terminu do rozpoznania wniosku jak i formy udzielenia odpowiedzi. Na wniosek J. J. udzielono odpowiedzi w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od daty wpływu pisma stanowiącego uzupełnienie wniosku i zawierającego dane osobowe wnioskodawcy. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, że żądanie udostępnienia danych sformułowane zostało tak nieprecyzyjnie, że uniemożliwia to właściwe rozpoznanie jego wniosku. Prokurator Krajowy stwierdził jednocześnie, że całkowicie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, zgodnie z którym każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Żądanie udostępnienia informacji publicznej, które jest w oczywisty sposób niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że organ w takiej sytuacji powinien ograniczyć się wyłącznie do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ rozpoznał wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i o zajętym stanowisku poinformował skarżącego. Organ dokonał oceny wnioskowanej informacji pod kątem przepisów u.d.i.p., a fakt, że skarżący nie zgadza się z taką oceną i ją kwestionuje, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni, stwierdzenie, że Prokuratur Krajowy dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego grzywny w wysokości dwóch tysięcy złotych, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma podniósł, że skarżący uzupełnił wniosek o swoje dane, zgodnie z oczekiwaniem organu. Nadto zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć anonimowo. Udostępnianie informacji publicznej następuje w dowolnej formie ma charakter uproszczony i wnioskodawca nie ma obowiązku w ogóle zawierania swojego imienia i nazwiska w sprawie. Jedynie przy wydaniu decyzji administracyjnej stosuje się wymogi z K.p.a., ale w niniejszej sprawie organ nie odmówił skutecznie udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy. Na poparcie powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącego przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto podniósł, że organ mając wątpliwości co do treści wniosku, mógł zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz, czy wniosek został rozpoznany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prokurator Krajowy jest zatem niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podstawowym natomiast zadaniem u.d.i.p. jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną, a działania administracji były jawne i transparentne. Zatem prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo to przysługuje "każdemu", a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Co istotne, gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Zatem klasyfikacja informacji, czy jest ona publiczna, czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21, podobnie wyroki NSA: z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17; publ. CBOSA). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym publicznej działalności tych podmiotów. Informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na utrzymanie jednostek organizacyjnych Prokuratury poszczególnych szczebli oraz na wynagrodzenia prokuratorów stanowi informację publiczną. Przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie obejmował informację o kosztach utrzymania Prokuratur Rejonowych, Okręgowych, Krajowych wraz wydatkami w zakresie wynagrodzeń prokuratorów w skali miesiąca oraz roku, za lata 213-2023. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu, iż ze względu na ogólną, chaotyczną i niesprecyzowaną treść wniosku nie mógł on podlegać rozpoznaniu, wskazać należy, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "K.p.a.", gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania), braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. (por: wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18, z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19, z dnia 22 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2399/16; publ. CBOSA). Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie żądania. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę dokładnych danych osobowych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć anonimowo. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej (por: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; publ. CBOSA). W świetle powyższego trafne jest stanowisko strony skarżącej, że sposób sformułowania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnieni informacji publicznej nie budzi wątpliwości. We wniosku wskazano bowiem jednoznacznie zakres żądanych informacji oraz przedział czasowy zakresu żądania. Biorąc zatem pod uwagę minimalne wymagania wniosku jakie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej, należało uznać, iż ww. wniosek winien podlegać rozpoznaniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Reasumując Sąd stwierdza, że wnioskowana przez J. J. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a sposób sformułowania wniosku pozwala na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Wobec zaniechania rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. na podstawie u.d.i.p. Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności, która nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z u.d.i.p., udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Stwierdzając bezczynność organu Sąd ocenił, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie. Bezczynność organu nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.