II SAB/Wa 680/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kosztów zastępstwa procesowego. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w skardze z dnia 7 listopada 2017 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła Wójtowi Gminy [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017. i ujawnienie informacji wskazanych we wniosku, 2.stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wskazała, iż organ naruszył art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem w dniu [...] października 2017 r. K. D. działający na podstawie pełnomocnictwa Spółki, złożył w formie mailowej do organu (na oficjalny adres mailowy Urzędu Gminy) wniosek o udzielnie w formie mailowej informacji na temat posiadanego przez gminę oprogramowania tj. jakie programy komputerowe i aplikacje posiada Gmina w swoich zasobach, na których pracują pracownicy Gminy, zaś organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w żaden sposób na powyższy wniosek - tj. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy. W ocenie skarżącej Spółki organ posiada przedmiotową informację. Wniosek spełniał przesłanki podmiotowe i przedmiotowe uzasadniające stosowanie do jego rozpatrzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja dotyczy majątku Gminy - posiadane przez nią programy komputerowe i aplikacje wykorzystywane do realizacji zadań publicznych i dotyczy wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie, a zatem majątku Gminy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o: odrzucenie skargi z uwagi na brak złożenia ponaglenia przez skarżącą przed wniesieniem skargi; ewentualnie o: umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ujawnienia informacji wskazanych we wniosku gdyż, czynności te zostały już dokonane; stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; nie wymierzanie organowi kary grzywny zgodnie z art. 149 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 § 2b w/w ustawy, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunek ten nie został przez skarżącą Spółkę spełniony, co uzasadnia uznanie przedmiotowej skargi za niedopuszczalne. Organ zaznaczył, iż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r., bezpośrednio po otrzymaniu skargi i dlatego w chwili orzekania przez sąd administracyjny organ nie pozostaje w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącej został już załatwiony. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, nie udzielenie informacji publicznej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniach [...] października 2017 r. etatowy pracownik sekretariatu odpowiedzialny za odbieranie poczty elektronicznej przebywał na zwolnieniu lekarskim. W dniu [...] października 2017 r. osoba pełniąca zastępstwo za w/w pracownika, przez przeoczenie, nie dokonała czynności przesłania wiadomości elektronicznej na właściwe stanowisko. Odpowiedź na wniosek została udzielona natychmiast po ustaleniu w/w stanu faktycznego. Podmiot zobowiązany niezwłocznie podjął czynności związane z załatwieniem wniosku. Z tych przyczyn brak jest także podstaw do wymierzenia grzywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków ustawowych. Natomiast w niniejszej sprawie brak odpowiedzi na wniosek nie był celowy i odpowiedzi została udostępniona w dniu wpłynięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga w znacznej mierze zasługuje na uwzględnienie, albowiem Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozpatrzył przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji z uchybieniem ustawowego terminu. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy w terminie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda stosownej decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność, nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526). W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka przedmiotowa i podmiotowa warunkujące zastosowanie do przedmiotowego wniosku oraz niniejszej skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz odpowiedzi na skargę, organ po wpłynięciu do niego skargi zarzucającej bezczynność, udostępnił stronie skarżącej żądaną informację publiczną w formie wskazanej we wniosku. Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, okoliczność ta nie została przez stronę skarżącą zakwestionowana. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego niezasadne byłoby zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana – byłoby to bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 powyższej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez stronę skarżącą ze niniejszą skargą. Organ powinien wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej. Natomiast organ rozpoznał wniosek dopiero niezwłocznie po otrzymaniu skargi - a zatem do czasu dokonania tej czynności, pozostawał w bezczynności. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie jest podnoszone, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) - zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować (i niejednokrotnie powodują) wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację. Dlatego, mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku w pkt 1 i 2. W przedmiocie kosztów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 3 i 4 wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w części dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazać należy, że przed Tutejszym Sądem, jak również przez innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest przez skarżąca Spółkę duża liczba spraw zarzucającej bezczynność organom gmin (Wójtów Gmin, Burmistrzów Miast i Prezydentów Miast) w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie identycznej informacji publicznej - co wynika z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji w Sprawach. Nadto w sprawach tych strona skarżąca reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane przez niego pisma procesowe są praktycznie tożsame. Skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej o tożsamej treści, wpływają np. do sądów administracyjnych w Rzeszowie i Kielcach. W część spraw zapadły już wyroki, w których zasądzono koszty sądowe w pełnej wysokości (VIII SAB/Wa 123/17, VIII SAB/Wa 125/17, VIII SAB/Wa 2/18). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia o kosztach Sąd miał również w polu widzenia nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej. Nadto pełnomocnik strony skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie (która zresztą nie była konieczna z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym). Tym samym, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1870 ze zm.) pełnomocnik ten nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem w pełnym rozumieniu tego pojęcia, zaś jego działanie ograniczało się, co już wyżej wskazano, jedynie do odpowiedniego powielania wcześniejszych pism. W rozumieniu art. 206 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest - jak dotychczas - uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 powyższej ustawy należy sięgnąć do poglądów doktryny i orzecznictwa, powstałych w związku ze stosowaniem art. 207 § 2 ustawy. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 Kodeksu postepowania cywilnego, określane jest jako zasada słuszności - zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914. W publikacji tej H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2, z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu mandata.