II SAB/Wa 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Stołecznego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej B. B. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania, sformułowanego w piśmie z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 30 dni, - stwierdzenie, że do bezczynności przy załatwianiu sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca wystąpił do organu administracji z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w odpowiedniej części miesięcznego uposażenia - w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r.; wniosek złożono w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, opublikowanego 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102); wniesiono o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznych, polegających na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - zgodnie z sentencją przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia - stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), z uwzględnieniem należnych odsetek, - [...] grudnia 2018 r. Wnioskodawca odebrał pismo - datowane [...] grudnia 2018 r., podpisane z upoważnienia Komendanta [...] Policji; w odpowiedzi na wniosek poinformowano, że - na chwilę obecną - nie wprowadzono regulacji prawnych, określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu; w tym stanie rzeczy brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku, - po bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego na rozpatrzenie sprawy - określonego art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – [...] lipca 2019 r. Wnioskodawca złożył ponaglenie (datowane [...] lipca 2019 r.), skierowane do Komendanta Głównego Policji (za pośrednictwem organu I. instancji; celem wniesionego ponaglenia było zapobieżenie dalszej bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem z [...] listopada 2018 r., - [...] września 2019 r. Wnioskodawca odebrał, przesyłkę, zawierającą postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2019 r.; uznano w nim, że organ I. instancji nie pozostawał w bezczynności; w uzasadnieniu wskazano definicję bezczynności organu; stwierdzono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z systemu prawnego tę część art. 115a ustawy o Policji, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym - niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; wobec utraty mocy tej regulacji, powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę; powoduje ona, że w obecnej chwili trudno jednoznacznie określić, w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa; wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić postawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania wypłaty; w świetle powyższego organ nadrzędny przyjął, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności, - dalej w skardze przedstawiono szeroką argumentację za poglądem, że organ mógł rozstrzygnąć sprawę zainicjowaną wnioskiem w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego - z uwzględnieniem wynikających zeń skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, jako bezpodstawnej bądź oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi wskazano: - Wnioskodawca zwrócił się do organu z pisemnym wnioskiem o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu oraz wypłaci wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z tytułu wypłaconej w przeszłości należności finansowej, przysługującej w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, - [...] grudnia 2018 r. udzielono Wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi; zawarto tam informację, że - na obecną chwilę - nie wprowadzono regulacji prawnych, określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu; w związku z tym nie ma ustawowych podstaw do realizacji wniosku, - [...] lipca 2019 r. Wnioskodawca złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia (przekazane [...] lipca 2019 r. ), - [...] sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło rozstrzygnięcie w tej sprawie; stanowisko organu wynika też z wytycznych Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2019 r. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub prowadził wprawdzie postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. W., H.M., M. R., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenia, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] lipca 2019 r. – rozpatrzone zresztą przez wydanie postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W rozpatrywanej sprawie bezsporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - wobec złożenia konkretnego wniosku, datowanego [...] listopada 2018 r., gdzie żądano przeliczenia i wypłaty dodatkowego ekwiwalentu za urlop, organ administracji udzielił odpowiedzi - pismem z [...] grudnia 2018 r.. Wskazywano przy tym (analogicznie organ odwoławczy), że nie ma podstaw prawnych dla wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas (stosowna ocena skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Stanowisko organu jest jednak błędne w kontekście meritum danej sprawy sądowoadministracyjnej, zainicjowanej skargą Wnioskodawcy. Sprowadza się ona do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2018 r. W kwestii odmowy wypłaty dodatkowego świadczenia za niewykorzystany urlop organ - zgodnie z zasadą określoną art. 104 § 1 K.p.a. - powinien orzec w drodze decyzji. O ile bowiem regulujący dane kwestie akt - ustawa o Policji - nie zawiera innych zasad szczegółowych, do załatwienia spraw administracyjnych stosuje się reguły ogólne – określone Kodeksem, zgodnie z zasadą wyrażoną w jego art. 1 pkt 1. Poza granicami danej sprawy, zainicjowanej skargą Wnioskodawcy do sądu administracyjnego, pozostaje na tym etapie kwestia, czy - w tym przypadku wobec skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego - żądania Wnioskodawcy mogą zostać zrealizowane. Wobec stanowiska organu o występowaniu przesłanek negatywnych był on zobligowany do wydania stosownego orzeczenia w sprawie. Po wyczerpaniu stosownych środków prawnych mogłoby zostać ono natomiast zaskarżone do sądu administracyjnego. Prawidłowość stanowiska organu mogłaby zostać wówczas zbadana. Nie wydając rozstrzygnięcia (decyzji) organ zamknął Wnioskodawcy możliwość rzeczywistej kontroli zasadności jego roszczeń. Kwestia, czy mogą zostać one obecnie zaspokojone, wykracza bowiem poza granice sprawy w przedmiocie bezczynności organu. Był on obowiązany wydać stosowne rozstrzygnięcie, co do meritum. W takiej sytuacji - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie budzi wątpliwości, że - wobec przekroczenia terminów zakreślonych art. 35 § 3 K.p.a. - organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku. Sąd zobowiązał go więc do rozpatrzenia sprawy w stosownym terminie. Sąd oceniał także, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne w tym kontekście, że organ - nie wydając rozstrzygnięcia - nie dążył do uniemożliwienia Wnioskodawcy skorzystanie z uprawnień, gdy chodzi o realizację roszczeń za niewykorzystany urlop - brak ku odmiennym wnioskom podstaw wobec treści jego stanowiska. Pozostawał w przekonaniu, że nie jest to możliwe - o czym poinformował niezwłocznie Wnioskodawcę pismem. Stanowisko, co do prawidłowości realizacji wniosku w dany sposób, podziel także organ II. instancji (patrz postanowienie z [...] sierpnia 2019 r.). Wobec takich uwarunkowań sprawy, nie sposób organowi administracji przepisać procedowanie z rażącym naruszeniem prawa, choć jego stanowisko nie było trafne - z powodów wskazanych wyżej. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. Mogłoby do tego dojść wyłącznie, gdyby istniały przeszkody formalne do jej wniesienia, wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2