II SAB/Wa 681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Janusz Walawski Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. 1. zobowiązuje Polską Spółkę [...] Sp. z o.o. w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. P. z dnia [...] stycznia 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Spółki [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. ponowionym w dniu [...] marca 2013 r., A.P. reprezentowany przez pełnomocnika zwrócił się do [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń do przesyłu gazu, posadowionych na nieruchomości wnioskodawcy, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na tak sprecyzowany wniosek [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w W., w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r., wskazała, że sieć gazowa niskiego ciśnienia wraz z przyłączami została wybudowana w latach 70-tych ubiegłego wieku przez Gminę [...] i protokołami zdawczo-odbiorczymi z lat 1980, 1982 i 1987 przekazana do KZG ZGiET [...]. Podała też, że dokumenty te winny znajdować się we właściwych urzędach administracji publicznej. Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. A.P. wniósł skargę na bezczynność [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, iż z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika obowiązek udzielenia informacji publicznej, albowiem Spółka wykonuje zadania publiczne, a zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wnioskodawca nie posiadał interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Nadto, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka twierdziła również, że udzieliła wnioskodawcy wyczerpujących odpowiedzi, bowiem wskazała konkretne informacje, pozwalające na samodzielne uzyskanie odpisów określonych decyzji z właściwych urzędów. Podniosła, iż pełnomocnik wnioskodawcy przekroczył zakres udzielonego mu umocowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. ponowionym [...] marca 2013 r., zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu wraz z wezwaniem do zapłaty" skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M.N., wezwał [...] Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu gazu oraz za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawcy, na której posadowione są urządzenia gazowe. Skarżący we wniosku podniósł, że ww. nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy instalacji gazociągowych, jak też w żaden inny sposób nie zostało ograniczone jego prawo własności do tej nieruchomości ani też nie zawierał on żadnych umów w przedmiocie korzystania z nieruchomości. W końcowej części wniosku skarżący zwrócił się, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy dostępie do informacji publicznej o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce wnioskodawcy. Rozpoznając niniejszą sprawę ocenić należało, czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wyjaśnić należy, że przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych była już kwestia statusu prawnego m.in. przedsiębiorstw energetycznych, czy też operatorów telekomunikacyjnych, w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwa takie są podmiotami obowiązanymi do udzielania informacji publicznej. Przeważająca część orzecznictwa wypowiedziała się za potraktowaniem wskazanych podmiotów, jako zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 851/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 208/12). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest także Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w W. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" – użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP – ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W powołanym wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będzie przedsiębiorstwo energetyczne. Pogląd ten uzasadniony został faktem, iż – zarówno dystrybucja energii elektrycznej, jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd, odnieść należy także do przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest m.in. obrót i dystrybucja paliw gazowych i płynnych. W uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05, podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot, powinno co prawda wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom, jednak nie można z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. Działalność skarżonej spółki obejmuje m.in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego i ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót i dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego, zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu, z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez skarżoną Spółką, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu, jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, a także mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym uznać należy, że wbrew stanowisku Spółki art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie do Spółki. Odnosząc się od kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w niej zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 ustawy nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty, dotyczące budowy infrastruktury gazowej, są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07). Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd obowiązany był ocenić, czy Spółka załatwiła wniosek strony w sposób przez niego wskazany. Z akt postępowania wynika, że Spółka ani nie udostępniła skarżącemu żądanych dokumentów, ani nie wydała decyzji o odmowie ich udostępnienia (art. 16 u.d.i.p.). Z uwagi na powyższe Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, iż jak wynika z akt sprawy skarżona Spółka bezzwłocznie odpowiadała na pisma skarżącego. Ponadto stwierdzając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd wziął pod uwagę również i to, że naruszenie określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania skarżonej spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać rozbieżności. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego umocowania pełnomocnika do wniesienia wniosku w trybie u.d.i.p. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej budowy urządzeń przesyłowych na nieruchomości wnioskodawcy, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, iż skarga do Sądu wniesiona została przez pełnomocnika prawidłowo przez wnioskodawcę umocowanego. Natomiast wniosek w trybie u.d.i.p. może wnieść każdy a zatem bez znaczenia jest to, czy podpisał go wnioskodawca, czy też jego pełnomocnik. Wynika to z treści art. 1 u.d.i.p. i treści art. 61 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149, art. 200 i 205 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.