II SAB/Wa 681/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie wniosku o nakazanie udostępnienia danych osobowych 1. zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka) pismem z dnia [...] września 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako organ, Generalny Inspektor lub GIODO) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o nakazanie administratorowi - B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udostępnienia danych w postaci numerów lP komputerów użytkowników forum internetowego [...]. W skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki w ustawowym terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz niepodanie przyczyn zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie bezczynności organu przy prowadzeniu postępowania, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi administracji terminu do merytorycznego załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Spółka wniosła do GIODO o nakazanie udostępnienia przez administratora portalu internetowego [...] - spółkę B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] numerów lP komputerów użytkowników forum internetowego wskazanego portalu, zarejestrowanych jako "[...]" oraz "[...]". Wspomniani internauci opublikowali na wyżej wymienionej stronie internetowej komentarze naruszające dobra osobiste skarżącego. W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym Generalny Inspektor wezwał administratora danych do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. administrator danych złożył wyjaśnienia. Z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. oraz niewykonanie obowiązku sygnalizacji, tj. niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i niewskazanie przyczyn zwłoki, jak też nowego terminu załatwienia sprawy, pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy i przyspieszenie jej rozpoznania przez wzgląd na przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2015 r. GIODO poinformował strony, że wyjaśnienia złożone przez administratora danych są niewystarczające do wydania decyzji administracyjnej. Organ wezwał administratora danych do złożenia dalszych wyjaśnień, a następnie wobec braku odpowiedzi administratora, dwukrotnie skierował do niego ponaglenia do złożenia wyjaśnień. W korespondencji z dnia [...] kwietnia 2016 r. GIODO poinformował wnioskodawcę, że w dalszym ciągu prowadzi działania mające na celu wyjaśnienie sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, poprzez wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczenie terminu do wydania decyzji administracyjnej oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu ustawowych terminów załatwiania sprawy na przyszłość. W odpowiedzi na żądanie skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2016 r. GIODO poinformował, że przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi decyzja administracyjna w niniejszej sprawie nie została przez Generalnego Inspektora wydana. W świetle powyższych ustaleń, skarga zarzucająca GIODO bezczynność jest zasadna, zwłaszcza, iż mimo jednoznacznego stanowiska organu w przedmiocie wystarczalności materiału dowodowego do wydania decyzji administracyjnej nie doszło. Generalny Inspektor wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając zawarty w piśmie procesowym wniosek organ wskazał, iż opisana powyżej skarga zainicjowała prowadzone przez Generalnego Inspektora postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Pierwsze czynności podjęte zostały w dniu [...] marca 2015 r. Działając na podstawie art. 63 § 2 k.p.a., wezwano pełnomocnika Spółki do przesłania właściwego pełnomocnictwa w przedmiocie reprezentowania Spółki w niniejszej sprawie. W dniu [...] marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki uzupełniła ww. braki formalne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.), Generalny Inspektor zwrócił się do wskazanego przez Spółkę podmiotu (B. Sp. z o.o.) o pisemne ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie pisemnych wyjaśnień. O podjętych czynnościach wyjaśniających organ poinformował Spółkę. W dniu [...] kwietnia 2015 r do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia B. Sp. z o.o., z których nie wynikało jednoznacznie czy, a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej i w jakim celu oraz w jakim zbiorze danych B. Sp. z o.o. aktualnie przetwarza numery lP ww. użytkowników. Wobec powyższego pismem z dnia [...] października 2015 r. Generalny Inspektor zwrócił się do B. Sp. z o.o. o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Ponadto, zwrócono uwagę, że P. S. nie został umocowany do reprezentowania Spółki przed GIODO, posiada on bowiem jedynie umocowanie do postępowań sądowoadministracyjnych, a przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem stricte administracyjnym. Jednocześnie Spółka została poinformowana o podjętych czynnościach jak również, że o dalszych czynnościach w sprawie zostanie poinformowana odrębnym pismem. Powyższe pismo zostało doręczone B. Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2015 r. Z uwagi na brak odpowiedzi na ww. pismo z dnia [...] październik 2015 r. Generalny Inspektor pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. ponownie zwrócił się do B. Sp. z o.o. o złożenie przedmiotowych wyjaśnień oraz dowodów potwierdzających prawidłową reprezentację tego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu. O powyższej czynności poinformowano również skarżącą Spółkę. W związku z faktem, iż na ww. pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., również nie została złożona odpowiedź, Generalny Inspektor pismem z dnia [...] marca 2016 r. po raz kolejny zwrócił się do B. Sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w szczególności, czy, a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej, w jakim celu i zakresie oraz w jakim zbiorze danych osobowych ww. podmiot przetwarza dane osobowe ww. użytkowników, jak również czy wpłynął do B. Sp. z o.o. wniosek skarżącej Spółki o udostępnienie jej danych osobowych ww. osób. Do Biura GIODO wpłynął zwrot powyższego pisma z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie" wobec powyższego, mając na uwadze treść przepisów art. 42-44 k.p.a., uznano, że powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] kwietnia 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Generalny Inspektor kolejny raz zwrócił się do B. Sp. z o.o., o złożenie wyjaśnień w niniejszej sprawie. Do Biura GIODO wpłynął zwrot powyższego pisma z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie", wobec powyższego uznano, że powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2016 r. O powyższych czynnościach informowano skarżącą Spółkę. Następnie Generalny Inspektor pismami z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował strony postępowania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej oraz pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W dniu [...] września 2016 r. wpłynęła skarga Spółki na bezczynność Generalnego Inspektora w postępowaniu zainicjowanym jej skargą. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przeciwnie, przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Na Generalnym Inspektorze spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Generalnego Inspektora musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Organ podejmował wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne, przyznane mu przepisami ustawy ochronie danych osobowych — jak wymagają tego ww. przepisy. Na każdym etapie postępowania Spółka była informowana o podejmowanych w sprawie działaniach. Na obecnym etapie postępowania Spółka została poinformowana, iż w wyniku przeprowadzonego przez Generalnego Inspektora postępowania administracyjnego został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, jak również o prawach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 k.p.a. Obecnie organ oczekuje na zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma z dnia [...] lipca 2016 r., przez B. Sp. z o.o. oraz ewentualną realizację uprawnień stron. Organ podkreślił, iż stosownie do brzmienia art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów o spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika, że konieczność oczekiwania przez Generalnego Inspektora na uzyskanie dowodów doręczenia stronom wskazanych pism nie może być traktowana jako świadcząca o opieszałości organu, bowiem podjął on niezbędne działania zmierzające do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W oczywisty sposób rzutują na czas trwania postępowania i nie mogą być traktowane jako świadczące o opieszałości Generalnego Inspektora. Organ wszelkie czynności w sprawie podejmował możliwie najszybciej. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa (jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. o sygn. II SAB/Bk 65/13). Organ nadmienił, iż Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Generalny Inspektor w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Wnoszone skargi mają coraz bardziej skomplikowany charakter i wymagają zwiększonej ilości czasu przeznaczanego na ich rozpatrzenie, co znacznie wydłuża okresy prowadzonych postępowań administracyjnych. Ponadto, Generalny Inspektor podejmuje wiele działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co przekłada się nie tylko na rosnącą liczbę wpływających do Biura GIODO skarg, ale także próśb o interwencję oraz wniosków o wydanie opinii. Generalny Inspektor sygnalizuje w trakcie prac parlamentarnych w Sejmie i Senacie konieczność doposażenia organu w większą liczbę etatów. Przyznanie większej ilości środków na utworzenie dodatkowych etatów niewątpliwie przyczyniłoby się do wzrostu efektywności działania GIODO w obszarze rozpatrywanych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga Spółki jest dopuszczalna, bowiem skarżąca bezsprzecznie przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpiła do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność Generalnego Inspektora w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie udostępnienia przez B. Sp. z o.o. danych osobowych w zakresie nr IP jest też zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 2). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że do dnia orzekania przez Sąd sprawa z wniosku Spółki doręczonego Generalnemu Inspektorowi w dniu [...] marca 2015 r. nie została przez organ rozpatrzona w wymaganym prawem terminie. Generalny Inspektor pierwszą czynność w sprawie podjął po 20 dniach od otrzymania wniosku. Po wpłynięciu w dniu [...] kwietnia 2015 r. (na żądanie organu) wyjaśnień B. Sp. z o.o., GIODO przez ponad 6 miesięcy nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Ten stan został przerwany dopiero w dniu [...] października 2015 r. kiedy to organ wystosował pismo wzywające ww. podmiot do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Generalny Inspektor powiadomił strony, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji. Decyzji tej jednak do dnia wniesienia skargi ([...] września 2016 r.) nie wydał. Sprawę zakończył dopiero wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 2017 r. nr [...], a więc po kolejnych 6 miesiącach nieusprawiedliwionej zwłoki. Nie ma zatem wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącą Spółkę z wnioskiem do Generalnego Inspektora do dnia [...] lutego 2017 r. organ sprawy w zakreślonej prawem formie nie załatwił. W okresie blisko dwuletniego procedowania, przez 12 miesięcy nie zajmował się sprawą. Choć niewątpliwie podmiot, do którego zwracał się organ o wyjaśnienia, przyczynił się do zwłoki w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej Spółki, bowiem ignorował liczne wezwania GIODO utrudniając wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, to jednak 12 miesięcznej bierności organu nie sposób usprawiedliwić. Generalny Inspektor załatwiając niniejszą sprawę bezsprzecznie uchybił terminom określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta, z powodu 12 miesięcznej trudnej do usprawiedliwienia zwłoki, ma postać rażącego naruszenia prawa. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem w sprawie decyzji jest oczywiste i nie może być usprawiedliwione jedynie skomplikowanym charakterem sprawy i biernością strony postępowania – spółki B.. Tym samym wskazana powyżej znaczna przerwa w aktywności organu nie została usprawiedliwiona racjonalnymi argumentami. Zarówno czas trwania postępowania w niniejszej sprawie jak i brak po stronie organu w toku prowadzonego postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Obserwowany przez organ w ostatnich latach wzrost liczby skarg wpływających do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie usprawiedliwia – w stanie faktycznym tej sprawy, biorąc pod uwagę konieczne do ustalenia fakty, stopień skomplikowania materii – braku działania organu przez tak długi czas. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Sąd te twierdzenia organu w pełni podziela. Tym niemniej, w sprawie niniejszej za szczególnie naganne należy uznać, iż postępowanie było prowadzone w sposób, który nie usprawiedliwia 12 miesięcznego braku reakcji organu. Czasu opóźnienia w podjęciu rozstrzygnięcia nie sposób wobec tego usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w tym okresie organ nie podejmował czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ zintensyfikował działania mające na celu załatwienie sprawy, choć decyzji w sprawie nie wydał. Sąd w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącej Spółki na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., błędnie jednak w dacie orzekania przyjmując, iż Generalny Inspektor w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Sąd nie dostrzegł bowiem, iż w ślad za pismem procesowym organu z dnia [...] lutego 2017 r., zwracającym wypożyczone akta administracyjne, Generalny Inspektor włączył do tych akt wydaną w dniu [...] lutego 2017 r. decyzję. Wobec powyższego, Sąd powinien w pkt 1 sentencji wyroku oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, a nie zobowiązywać do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie o postaci bezczynności organu Sąd wydał na podstawi art. 149 pkt 1a p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.