II SAB/Wa 681/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. J. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części oddala skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2017 r. i uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. W skardze skarżący zarzucił Komendantowi Policji pozostawienie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. bez rozpoznania, co uzasadnia zarzut bezczynności organu. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu, 2) stwierdzenie, że bezczynność polegająca na niezasadnym nierozpoznaniu sprawy miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem działania organu były jawnie sprzeczne zobowiązującymi i wiążącymi organ normami ustawowymi, 3) zobowiązanie organu do niezwłocznego i zgodnego z prawem rozpoznania wniosku, 4) przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej, w wysokości maksymalnie prawem określonej. Skarżący w uzasadnieniu skargi na bezczynność organu podniósł m.in., iż jego wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ nie rozpoznał tego wniosku, poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, czy choćby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast "zasadniczą podstawą podjęcia decyzji o pozostawieniu sprawy wniesionej bez rozpoznania, jest przywołanie przez organ podjęcia czynności wezwania strony do czynności prawnych i wykazania interesu prawnego, w okolicznościach, w których wezwanie takie pozbawione było podstaw prawnych". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej na pismo urzędowe, ewentualnie oddalenie skargi. W powyższym piśmie procesowym organ podniósł, iż zainteresowany wniósł w dniu [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Tej samej treści wniosek został przez stronę wniesiony dniu [...] maja 2016 r. i rozpatrzony przez organ postanowieniami nr [...] oraz [...]. W tej sytuacji, organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. o sygn. [...] poinformował stronę, że wniosek ze względów na jego pozorny i mający na celu wyłącznie szykanowanie organu charakter, nie znajduje podstaw do uwzględnienia. Strona złożyła w niniejszej sprawie zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zobowiązał Komendanta Głównego Policji do udzielenia zainteresowanemu odpowiedzi - pisma: o sygn. [...] oraz skarżone [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Organ rozpatrując sprawę brał przede wszystkim pod uwagę argumenty natury formalnej, związane z brakiem wykazania przez stronę interesu prawnego do prowadzenia przedmiotowego postępowania. W tym stanie rzeczy stanowisko organu nie narusza prawa i było słuszne. Organ nadmienił, iż skarżący składa w każdym kolejnym miesiącu kalendarzowym szereg pism. Niniejsza sprawa zaś dotyczy prawa zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący domaga się od organów Policji wypłacenia tego świadczenia. Zasadniczym argumentem podnoszonym przez stronę jest treść wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1032/08. Strona pomija okoliczność, że wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1018/09, orzekając w wykonaniu wskazanego wyżej orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] odmówił wypłaty przedmiotowego świadczenia. Wyrok ten jest prawomocny. W ocenie organu, składane przez stronę od 2009 r. rozliczne wnioski w sprawie, jakkolwiek dotyczą różnych trybów postępowania administracyjnego, to mają charakter polemiczny i do sprawy nic nowego nie wnoszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem ze skargą na bezczynność można również wystąpić w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej ochrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie, obecnie ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyczerpany został też tryb na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (skarżący pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie oraz dodatkowo wystosował do Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lipca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). W nawiązaniu do argumentacji skarżącego wskazać należy, iż zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, muszą zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Pozostawienie podania bez rozpoznania może nastąpić po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków, gdyż w przypadku braku któregoś z koniecznych elementów podania (wniosku), w tym braku spełnienia wymagań ustalonych w przepisach prawa, organ administracji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga zatem łącznego zaistnienia trzech przesłanek: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcia braków; upłynął bezskutecznie 7 dniowy termin do usunięcia braków. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił o do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Przedmiotowy wniosek spełnia wymagania określone w art. 63 § 2 k.p.a. Nie było więc podstaw do pozostawienia pisma bez rozpoznania, czego też skarżony organ nie uczynił. Komendant Główny Policji wystosował natomiast do skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2017 r. informujące, iż sprawa równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądowymi, zaś organ kolejnymi postanowieniami z dnia [...] lipca 2016 r. i z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sprawie. Wobec tego dalsza korespondencja w tym przedmiocie jest bezcelowa. W kolejnych pismach: z dnia [...] marca 2017 r., [...] czerwca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. Komendant Główny Policji zajął analogiczne stanowisko w sprawie. Z powyższego wnosić należy, iż organ za właściwy sposób załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. uznał poinformowanie pisemnie wnioskodawcy o braku zasadności żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i stan prawny nie uległ zmianie, a wcześniejsze analogiczne wnioski zostały już dwukrotnie rozpatrzone postanowieniami o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Rozumiejąc w pełni intencje organu nadzorczego zmierzające do wykazania braku podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego i pisemnym poinformowaniu o tym strony, trzeba jednak stwierdzić, iż nie jest to właściwy z punktu widzenia procesowego sposób załatwienia niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygniecie. Nie wydając przedmiotowego postanowienia organ naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie załatwia sprawy z wniosku strony w sposób określony przepisami k.p.a. W doktrynie podkreśla się, iż: "... nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z przepisów Kodeksu wynika, że organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64) albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie (art. 65 § 1) lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3). Nie jest prawnie dopuszczalna odmowa przyjęcia i rozpatrzenia skargi lub wniosku bez zakwalifikowania jej jako innego rodzaju pisma procesowego, np. odwołania, zażalenia, żądania wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, itp. Możliwa jest natomiast odmowa ponownego rozpatrzenia skargi (art. 239 § 1). Kodeks nie przewiduje możliwości odmowy ponownego rozpatrzenia wniosku. Do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji znajduje zastosowanie przepis art. 61a (wyrok WSA w Białymstoku z 1 lipca 2014 r., II SAB/Bk 27/14, LEX nr 1584138)" – tak w komentarzu do art. 61a k.p.a. autorstwa Piotra Marka Przybysza, LEX. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań. Jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność oceny zagadnień materialnoprawnych, które były przedstawiane przez strony. Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądania skarżącego. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach ewentualnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny należało wziąć pod uwagę okoliczność, że organ każdorazowo informował wnioskodawcę na piśmie o swoim stanowisku w sprawie, pozostając przy tym w przekonaniu że jest ono prawidłowe, nie było to zatem działanie złośliwe lub ignorujące. Komendant Główny Policji jedynie zajęte w sprawie stanowisko przedstawił w niewłaściwej formie procesowej. W tych okolicznościach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1 wyroku), ale bez rażącego naruszenia praw (pkt 2 wyroku). W konsekwencji powyższej oceny Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnia skargi w pozostałym zakresie i orzekł jak pkt 3 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.