II SAB/Wa 681/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. A.B. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Pismem z 3 września 2019 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] organ, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W dniu 7 października 2019 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Następnie pismem z 20 lutego 2020 r. wniósł ponaglenie wobec przewlekłego rozpoznawania przez Ministra ww. wniosku. W dalszej kolejności skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 551/20, w pkt 1 stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 przyznał skarżącemu od Ministra sumę pieniężną w wysokości 200 zł. Orzeczenie to stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Na treść pkt 1 ww. wyroku wpływ miało wydanie w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzji nr [...], którą organ, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] września 2019 r. Powyższa decyzja również stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1289/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2019 r. nr [...]. Także ten wyrok Sądu stał się prawomocny. Po ponownym rozpatrzeniu powołanego na wstępie wniosku z [...] lipca 2017 r., Minister wydał w dniu [...] lipca 2022 r. kolejną decyzję odmowną nr [...], która też została objęta przez skarżącego skargą do tutejszego Sądu. Wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego orzeczenia nie została wywiedziona skarga kasacyjna przez żadną ze stron postępowania. Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Wa 1721/22, odpis zapadłego w niej wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i uzasadnieniem, a także akta administracyjne zostały doręczone organowi 26 czerwca 2023 r. (vide karta nr 73 akt sądowych o sygn. II SA/Wa 1721/22). Pismem z 19 września 2023 r. skarżący wystosował do Ministra ponaglenie. Natomiast w dniu 3 października 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2017 r. po wyroku Sądu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22. W skardze tej zażądał zobowiązania Ministra do wydania decyzji w przedmiocie zastosowania wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ nie załatwił jego sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie wydał ponownej decyzji po wyroku Sądu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22. Ponadto organ nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy ani nie pouczył go o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 k.p.a.). Zatem Minister nie wykazał w niniejszej sprawie żadnej aktywności. Skarżący przypomniał, iż organ dopuścił się już bezczynności z rażącym naruszeniem prawa na etapie rozpoznawania ww. wniosku z 7 października 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2021 r., sygn. akt. II SAB/Wa 551/20). W ocenie skarżącego, Minister konsekwentnie, uporczywie, wręcz intencjonalnie, unika podjęcia kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] lipca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a takie zachowanie organu powoduje dla skarżącego znaczny uszczerbek finansowy, ponieważ od 1 października 2017 r. ma obniżoną emeryturę policyjną. W odpowiedzi na skargę (pismo z 3 listopada 2023 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] po raz kolejny odmówił skarżącemu wyłączenia zastosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ podkreślił, iż wydanie decyzji w tym przedmiocie musi poprzedzać wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach ze skarg na bezczynność/przewlekłość organów administracji publicznej, jak również stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister doszedł do wniosku, że wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister zaakcentował również, iż wpłynęła do niego znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według organu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego (pismem z 19 września 2023 r.) ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia danego etapu postępowania (tu: doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu administracyjnego, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci zawiłości sprawy, dużego wpływu spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań ze strony organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie bieg terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od doręczenia Ministrowi odpisu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22 (wraz ze zwróconymi aktami administracyjnymi), co nastąpiło 26 czerwca 2023 r. Zatem rozstrzygnięcie sprawy skarżącego powinno nastąpić do 26 lipca 2023 r. (vide art. 57 § 3 k.p.a.), gdyż organ, po raz trzeci z kolei rozpoznając wniosek z [...] lipca 2017 r., zgromadził materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Tymczasem od doręczenia odpisu ww. prawomocnego orzeczenia (wraz z aktami administracyjnymi), tj. od 26 czerwca 2023 r., Minister przez cztery miesiące nie podejmował żadnych czynności w przedmiotowej sprawie. Dopiero w dniu [...] października 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, organ wydał odmowną decyzję o nr [...]. Jednocześnie Minister nie informował skarżącego ani o przyczynach zwłoki ani o terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż organ naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a., ponieważ termin kolejnego rozpoznania wniosku skarżącego bezskutecznie upłynął 26 lipca 2023 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tutejszy Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Tutejszy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna jest też jej długość. Jak powyżej wskazano, Minister - na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. już po raz trzeci - dysponował kompletnym materiałem dowodowym, a jego zadaniem była analiza tego materiału według wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/22. Kolejna (trzecia) ocena zebranej dokumentacji bezsprzecznie trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Trzymiesięcznej zwłoki i opieszałego działania organu nie usprawiedliwiają braki kadrowe, konieczność wnikliwego rozpoznania sprawy czy duża liczba spraw wniesionych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez Ministra tak należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych, jak i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo).