II SAB/Wa 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] w W. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została sporządzona w dniu 14 lipca 2016 r. i złożona w Krajowej Radzie PZD w dniu następnym. Do skargi Z. G. załączył przedmiotowy wniosek, którego treść jest następująca: "Jako wieloletni członek ROD "[...] 1" w W. - należącego do Polskiego Związku Działkowców, uwzględniając przepisy: art. 2, art. 6, art. 10 ust. l, art.13 ust .l i art. 16 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 14 ust.4 i 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz fakt, że z winy konkretnego organu Polskiego Związku Działkowców dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. otrzymałem do wiadomości (za pokwitowaniem odbioru od Zarządu ROD "[...]" Regulamin Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalony uchwałą Nr 1/III/2015 Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 1 października 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego tj. po 6 miesiącach i 22 dniach od jego uchwalenia, co pozostaje w sprzeczności z intencją przepisu art. 14 ust 5 w/w ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowiącego że wytoczenie w/w powództwa wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania wiadomości o uchwaleniu regulaminu lub jego zmiany, "jednakże nie później niż z upływem 6 miesięcy od dnia uchwalenia regulaminu lub jego zmian" - gdyż w wyniku świadomego (moim zdaniem) opóźnienia w tym przypadku przez organa PZD przekazania w/w Regulaminu PZD do wiadomości działkowca - działkowiec już w chwili otrzymania w/w Regulaminu POD byłby niesłusznie z winy tych organów pozbawiony prawa do wytoczenia przez niego powództwa przeciw temu Stowarzyszeniu Ogrodowemu. W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 13 ust 1 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej - występuję z wnioskiem: o przysłanie mi na mój wniosek (bez zbędnej zwłoki) pisemnej informacji wyjaśniającej, który z organów Stowarzyszenia [...] jest w tym przypadku winny opóźnienia terminu wyznaczonego w/w ustawą zrzeszeniu ogrodowemu na przekazanie działkowiczowi do wiadomości Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego - w sposób skutkujący bezzasadnym skróceniem 3 miesięcznego okresu określonego w ustawie działkowiczowi na wytoczenie powództwa zrzeszeniu ogrodowemu, jak również skutkujący przekroczeniem górnego 6 miesięcznego okresu uprawniającego do wniesienia zaskarżenia liczonego od dnia uchwalenia regulaminu. Pragnę przy tym zwróć uwagę, że zgodnie z przepisami art. 13 ust 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji." W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż: "Pilne uzyskanie w formie pisemnej od Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] w/w informacji - jest mi niezbędne, gdyż zamierzam je załączyć do wiadomości Sądu jako dowód w sprawie do mojego wniosku o przywrócenia na prośbę zainteresowanego terminu do wytoczenia powództwa przeciwko stowarzyszeniu ogrodowemu o stwierdzenie nieważności niektórych przepisów w/w Regulaminu, który zamierzam złożyć w najbliższym terminie tj. w tym przypadku do dnia [...] lipca 2016 r. (liczonym od dnia otrzymania w/w Regulaminu) wraz z głównym wnioskiem zaskarżającym w/w Regulamin. przejmie proszę o potraktowanie tej sprawy jako bardzo pilnej. Jednocześnie informuję, że w/w informację odbiorę osobiście z Biura Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców w W. - niezwłocznie po uprzednim telefonicznym powiadomieniu mnie, o przygotowaniu jej do odbioru (mój telefon [...])." Dalej w skardze Z. G. podnosił, iż do dnia dzisiejszego (data wniesienia skargi) Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] w W. nie udzieliło mu wymaganej przepisami prawa odpowiedzi na jego wniosek tj.: - ani nie udostępniło w wymaganym 14 dniowym terminie informacji publicznej, - ani nie powiadomiło w tym terminie o powodach jej opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni tą informację, - ani nie odmówiło jej udostępnienia w drodze wymaganej prawem decyzji. Powyższe w ocenie skarżącego świadczy o zasadności skargi. W konkluzji skargi Z. G. wniósł o: - zobowiązanie Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] w W. do przekazania mu w wyznaczonym przez Wysoki Sąd terminie w formie pisemnej informacji publicznej, o której dostarczenie wystąpił pismem z dnia [...] czerwca 2016 r.; - zasądzenie od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał także na możliwość uwzględnienia skargi przez Prezydium Krajowej Rady Stowarzyszenia [...] w W., w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców - stowarzyszenia ogrodowego w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Prezydium Krajowej Rady PZD potwierdziło datę wpływu przedmiotowego wniosku oraz jego treść. Wskazało, iż w dniu [...] lipca 2016 r. do wnioskodawcy skierowano pismo, informujące iż żaden przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie zobowiązuje stowarzyszenia ogrodowego do dostarczenia każdemu działkowcowi regulaminu ROD, oraz że Regulamin ten został zamieszczony na powszechnie dostępnej stronie internetowej, zaś decyzja o wydrukowaniu i dostarczeniu tekstu każdemu działkowcowi była wyłącznie wewnętrzną inicjatywą stowarzyszenia nie wynikającą z żadnych przepisów prawa (pismo doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r.). Powyższe pismo całkowicie załatwia sprawę na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia brak przewlekłego działania. Natomiast ustosunkowując się do meritum skargi – przewlekłości w załatwianiu wniosku o udostepnienie informacji publicznej, Prezydium Krajowej Rady PZD wskazało, iż stan faktyczny sprawy, jak i zakres przedmiotowy wniosku, uzasadnia stwierdzenie braku podstaw dla przyjęcia, aby żądana informacji, stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co także czyni skargę niezasadną. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające przypisanie PZD cech, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski Związek Działkowców nie jest organem władzy publicznej tylko organizacją pozarządową, jednym z wielu podmiotów o statusie stowarzyszenia ogrodowego w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Możliwość przypisywania PZD obowiązków informacyjnych, na podstawie ustawy z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej, jest dopuszczalna jedynie w oparciu o przesłanki zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, tj. w zakresie w jakim obowiązuje ona podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Brak podstaw dla przyjęcia, że prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych można uznać za wykonywanie zadań publicznych przez stowarzyszenie ogrodowe. Zadanie publiczne to każde działanie administracji, które realizuje ona na podstawie ustaw. W kontekście regulacji zawartych w ustawie z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ROD) należy uznać, że zadaniem takim (zgodnie z art 6 ust. 1 ustawy o ROD) jest wyłącznie tworzenie warunków do rozwoju ROD, ale nie ich prowadzenie. Przemawia za tym zarówno fakt, iż żaden przepis prawa nie uznaje prowadzenia ROD za zadanie organów władzy publicznej, jak i to, że zgodnie z przedmiotową ustawą, ich prowadzenie przynależy wyłącznie stowarzyszeniom ogrodowym (art. 11 ustawy o ROD). A zatem, prowadzenie ROD, jako zadanie nieprzynależne administracji publicznej, nie może być zlecone do realizacji przez organy na rzecz stowarzyszenia ogrodowego. Należy też podkreślić, że z obowiązujących obecnie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. wynika, iż założenie i prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego nie jest w żaden sposób koncesjonowane przez władze publiczne. W sytuacji, w której w obecnym stanie prawnym, dowolna grupa obywateli, zorganizowanych w ramach stowarzyszenia ogrodowego, może dokonać nabycia praw do nieruchomości i prowadzić na niej ROD, zasadnym jest stwierdzenie braku podstaw do przypisywaniu tej sferze aktywności obywateli jakiegokolwiek związku z realizacją zadania publicznego. Odnośnie drugiej przesłanki, wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - tj. dysponowania majątkiem publicznym - to zaistnienie faktu dysponowania majątkiem publicznym przez jednostkę organizacyjną skutkuje obowiązkiem udzielania informacji publicznej, ale tylko takiej, która jest związana z wykonywaniem zadań finansowanych (nawet częściowo) ze środków publicznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 36/14). Także treść wniosku skarżącego nie daje podstaw do przyjęcia, aby przedmiotem pytania była kwestia dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji. Zapytanie odnosi się wyłącznie do przepływu informacji o uchwaleniu Regulaminu ROD. tj. uchwalanego przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy aktu zawierającego "obowiązujące na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przepisy określające szczegółowe zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z j terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej" (art. 2 pkt 7 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola ta obejmuje również bezczynność organów albo przewlekłość prowadzonego przez nie postepowania. W przypadku informacji publicznej taka skarga dotyczy także innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Bezczynność albo przewlekłość na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie podejmuje czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ani nie podejmuje innych działań przewidzianych w tej ustawie, albo działania takie podejmuje opieszale. Skarga jest chybiona. Trafna jest argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, wskazująca na brak po stronie Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców przewlekłości jak i bezczynności w załatwianiu przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych jak i przedmiotowych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Aby móc procedować w ramach tej ustawy muszą zostać łącznie spełnione wszystkie te przesłanki, brak chociażby jednej z nich, uniemożliwia stosowanie tej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższy wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. nie dotyczy przedmiotu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi rozwinięcie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej i informację publiczną rozumie szeroko - ale zawsze w kontekście dostępu do spraw publicznych. Bez tego elementu publicznego bark jest cechy warunkującej sine qua non uznanie danej informacji za informację publiczną. W ustawie w art. 6 zawarto przykładowy katalog przedmiotowy informacji publicznej. Katalog ten nie jest zamknięty, co należy rozumieć w taki sposób, iż jako przedmiot informacji publicznej należy traktować także stany zbliżone do przedmiotowo opisanych w art. 6. (stany podobne). Jednakże stany te muszą odnosić się do spraw publicznych – sposobu załatwienia danej spawy publicznej czy czynności publicznej. Taką informacja publiczną będzie zatem określona prawem decyzja, protokół z danej czynności, - czyli zadania publiczne. Żadnych cech publicznych nie zawiera natomiast żądanie zawarte we wniosku dotyczące, jak to ujął skarżący: "pisemnej informacji wyjaśniającej, który z organów Stowarzyszenia Ogrodowego PZD jest w tym wypadku winny opóźnienia terminu wyznaczonego w/w ustawie zrzeszeniu ogrodowemu na przekazanie działkowiczowi do wiadomości Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego - w sposób skutkujący bezzasadnym skróceniem 3 miesięcznego okresu określonego w ustawie działkowiczowi na wytoczenie powództwa zrzeszeniu ogrodowemu, jak również skutkujący przekroczeniem górnego 6 miesięcznego okresu uprawniającego do wniesienia zaskarżenia liczonego od dnia uchwalenia regulaminu". W takim żądaniu brak jest stanowisk i ocen co do spraw publicznych. Brak jest zatem tego co jest najważniejsze w informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja niczego nie zaświadcza, nie daje oglądu o stanie faktycznym spraw publicznych, tj. o tym, czy dane zdarzenie publiczne miało miejsce i jaka jest jego publiczna ocena. Nie odnosi się zatem do sfery faktów publicznych. W sprawie bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej należy przede wszystkim wykazać istnienie w danej sprawie przedmiotu informacji publicznej (wniosek musi dotyczyć przedmiotu informacji publicznej). W niniejszej spawie, takiej cechy przedmiotowej wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. nie spełnia. Skoro przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia cech przedmiotowych, pozwalających do zakwalifikowania go jako dotyczącego sprawy publicznej, to nie można zasadnie zarzucać bezczynności ani przewlekłości w procedowaniu na tym wnioskiem. Brak jest bowiem przedmiotu takiego postępowania w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie także wskazuje Prezydium Krajowej Rady PZD w odpowiedzi na skargę brak po jego stronie przesłanki podmiotowej, warunkującej stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski Związek Działkowców może być podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostepnienia jedynie takich informacji publicznych, które mieszczą się w sytuacji określonej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy – czyli tylko w zakresie wykonywania przez Związek zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Zatem zakres przedmiotowy warunkujący stosowanie do tego Związku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo ograniczony. Tymczasem wniosek skarżącego, dotyczy sprawy wskazania winnych opóźnienia w przekazaniu działkowiczowi tekstu regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, nie mieści się w powyższych kategoriach przedmiotowych. Dlatego udzielona skarżącemu pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (które to pismo skarżący otrzymał w dniu [...] lipca 2016 r.) odpowiedź, informująca o sposobie podania do wiadomości tekstu regulaminu ROD, jakkolwiek nie dotycząca zagadnień z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi załatwienie sprawy rzeczonego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., w takim zakresie w jakim Prezydium Krajowej Rady PZD było w stanie wniosek ten załatwić. Z tych wszystkich powodów skarga, zarzucająca Prezydium Krajowej Rady PZD przewlekłość w procedowaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., nie może odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.