II SAB/Wa 687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Prokuratora [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora [...] w W. (dalej jako Prokuratora) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez nieudzielenie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2013 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. zwrócił się do Prokuratora o udostępnienie kserokopii skargi rektora Wyższej Szkoły [...] w O. na działania prokuratora oraz kserokopii akt postępowania służbowego wszczętego w związku z tą skargą. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin określony art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda, organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 października 2013 r., jednak nie była to decyzja, na którą przysługiwałoby odwołanie, ani udostępnienie żądanej informacji. Organ w powyższym piśmie stwierdził, iż materiały postępowania służbowego, poza zawiadomieniem osoby prywatnej o sposobie rozpoznania skargi, nie zawierają dokumentu urzędowego stanowiącego informację publiczną. Skoro jednak zawiadomienie osoby prywatnej o sposobie rozpoznania skargi jest informacją publiczną i znajduje się w materiałach postępowania służbowego, to wnioskodawca powinienem otrzymać jego kserokopię, tak samo jak kserokopię skargi osoby prywatnej skierowanej do organu. Jeżeli natomiast organ uznał, iż kserokopie akt postępowania służbowego nie stanowią informacji publicznej, powinien wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga powinna podlegać odrzuceniu albowiem Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie wezwał na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Argumentując wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, iż przedmiotem skargi T. S. jest bezczynność Prokuratora [...] w W. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2013 r. (data wpływu 30 września 2013 r.) o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej materiałów postępowania służbowego, jakie toczyło się w tut. Prokuraturze [...] pod nr [...], wszczętego ze skargi rektora Wyższej Szkoły [...] w O. Wniosek skarżącego zawierał żądanie wydania kserokopii akt postępowania służbowego. Pismem z dnia 14 października 2013 r. wnioskodawcy udzielono odpowiedzi, iż żaden dokument zawarty w materiałach postępowania służbowego [...] nie zawiera informacji, które mogłyby być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż obok pisemnej skargi osoby indywidualnej i informacji o sposobie rozpoznania zarzutów brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego stanowiącego informację publiczną. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2013 r. sygn. II SAB/Wa 139/13, z którego wynika, iż udostępnieniu podlega sam dokument urzędowy lub jego kserokopia po dokonaniu uprzedniej anonimizacji. Odnosząc się do zarzutów skargi Prokurator wskazał, iż postępowanie określane jako służbowe dotyczące ewentualnych przewinień dyscyplinarnych prokuratorów jest częścią szeroko rozumianego postępowania dyscyplinarnego uregulowanego w ustawie o prokuraturze z dnia 2 czerwca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. poz. 599 ze zm.), które prowadzone jest z wyłączeniem jawności (art. 76 przywołanej ustawy). W toku takiego postępowania służbowego dokonywana jest ocena argumentacji Skarżącego pod kątem możliwości skorzystania przez Prokuratora [...] z uprawnień wynikających z treści przepisów art. 8 ust. 7 oraz art. 72 ustawy o prokuraturze lub nadania dalszego biegu w postaci skierowania sprawy do postępowania dyscyplinarnego. W przedmiotowej sprawie postępowanie służbowe zostało zainicjowane skargą osoby prywatnej, niezadowolonej ze sposobu procedowania prokuratora w konkretnej sprawie. Dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej nie stanowią informacji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowe, czy inne). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument prywatny współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej sprawy, jednakże nie oznacza to, iż nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu ustawy. Dokumentem urzędowym w materiałach postępowania służbowego byłaby decyzja odnosząca się bezpośrednio do oceny pracy prokuratora, a więc decyzja o jego ukaraniu w sytuacji stwierdzenia uchybienia. W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie zapadła. Dlatego uznano, iż materiały postępowania służbowego nie zawierają żadnych dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i skierowano do wnioskodawcy jedynie pismo informujące o zajętym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew stanowisku Prokuratora skarga jest dopuszczalna. Bowiem w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - przykładowo: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, publik. Lex nr 236545. Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba wskazać, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Prokurator na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądana przez Skarżącego skarga Wyższej Szkoły [...] w O. na działanie prokuratora nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2. wglądu do dokumentów urzędowych; 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), czy też w wyroku z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10, czy też I OSK 385/10 z dnia 22 czerwca 2010 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela. Dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem prokuratorskim, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądana przez skarżącą skarga podmiotu prywatnego nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Szczególnie, gdy przedmiot żądania udostępnienia informacji dotyczy wszczęcia postępowania karnego, czy dyscyplinarnego przeciwko osobie prowadzącej takie postępowania, w którym osoba wnosząca zawiadomienie może ujawniać dane o sobie (o stanie zdrowia lub inne dane wrażliwe), przebieg okoliczności zdarzeń (np. krępujących poszkodowanego) lub inne informacje mogące narazić taką osobę choćby na negatywny odbiór społeczny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wnioskowana przez skarżącego informacja, dotyczącej skargi wszczynającej postępowanie nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Odnosząc się natomiast do żądania przesłania skarżącemu kserokopii akt postępowania służbowego o nr [...] należy stwierdzić, iż żądanie to dotyczy zbioru materiałów zakończonego postępowania i nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 usta. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta spraw jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (publik. Lex nr 1399808) stwierdził, iż "(...) ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). (...) Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona, czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych". Skoro skarżący zażądał kserokopii całości akt postępowania służbowego, to jego wniosek, w świetle powyższych wywodów, nie mógł zostać przez Prokuratora potraktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie żądał on bowiem dokumentu lub dokumentów urzędowych lecz zbioru materiału zakończonego postępowania służbowego. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania skarżącej pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Mając powyższe na względzie, skoro Prokurator nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).