II SAB/Wa 687/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku C. K. z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz C. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., skierowanym drogą elektroniczną, C. K. wystąpiła do Wójta Gminy [...] na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji poprzez wskazanie, czy: 1. gmina złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego, Działanie 4.1 Odnawialne Źródła Energii (fotowoltanika); 2. jakie gmina podjęła działania w związku z przedmiotową inwestycją tj. na jakim etapie są rozmowy z potencjalnymi firmami na wykonanie inwestycji, w szczególności zwróciła się o podanie rozmów z firmą P. S. [...], ul. [...], (udostępnienie kserokopii dokumentów tj. umów, porozumień lub innych dokumentów); 3. wyjaśnienie, na jakiej podstawie wyżej wymieniona firma dokonywała pobierania opłat w wysokości 300,00 zł od mieszkańców, (udostępnienie kserokopii przedmiotowych dokumentów); 4. wyjaśnienie, czy brak dokonania wpłaty w wysokości 300,00 zł pozbawia mieszkańca uczestnictwa w przedmiotowym programie, a tym samym otrzymania dotacji; zaznaczyła, że taką informację otrzymała od Zastępcy Wójta w dniu [...].08.2016 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z nr telefonu [...] o godz. [...], , nagranie do udostępnienia. Na podstawie art. 14 ust. 1 ww. ustawy, wniosła o udostępnienie powyższych informacji w dowolnej formie, w tym za pośrednictwem poczty elektronicznej poprzez przesłanie ich na adres: [...] Zaznaczyła jednocześnie, że informacje, o które wnioskuje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w myśl której udostępnienie żądanych informacji winno nastąpić niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Następnie, w dniu 3 października 2016 r. C. K. skierowała, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając rażącą obrazę art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegającą na nieudostępnieniu w terminie 14 dni informacji publicznej. W związku z powyższym wniosła o: zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; zasądzenie od Wójta Gminy [...] kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wójt Gminy [...] był zobowiązany na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni, tj. do dnia 15 września 2016 r. Zaznaczyła, że żądana informacja w całości mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Po wpłynięciu skargi organ w dniu [...] października 2016 r. przesłał skarżącej drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym poinformował: odnośnie pkt 1 wniosku - Gmina [...] złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach RPO, Działanie 4.1. Odnawialne Źródła Energii (fotowoltanika, opał ekologiczny). Wniosek złożono w partnerstwie z gminami [...]. Kopia listu intencyjnego dotyczącego współpracy partnerskiej w załączeniu. odnośnie pkt 2 wniosku - w związku z złożeniem wniosku do RPO Gmina podjęła następujące działania: Zawarto porozumienie z Gminami Partnerskimi w projekcie Złożono Wniosek o dofinansowanie (RPO) Zorganizowano spotkania informacyjne z mieszkańcami na temat projektu Umożliwiono mieszkańcom przeprowadzenie audytów energetycznych oraz stworzenie projektów niezbędnych do uzyskania dofinansowania. odnośnie pkt 3 i 4 wniosku - Firma [...], która przeprowadza audyty energetyczne gospodarstw uczestniczących lub chcących uczestniczyć w projekcie, działa na zasadach wolnorynkowych. Cena 300 PLN wynika z kalkulacji cenowej tego podmiotu gospodarczego. Żaden mieszkaniec chcący uczestniczyć w projekcie nie jest zobowiązany do korzystania z usług tej firmy, jednak jest zobowiązany do dostarczenia do UG [...] projektu i audytu energetycznego. Brak projektu lub audytu bezwzględnie uniemożliwia ubieganie się o dofinansowanie w przedmiotowym projekcie. Organ zaznaczył jednocześnie, że odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku, zostały wnioskodawczyni udzielone w czasie rozmowy telefonicznej, którą odbyła z J. S., Zastępcą Wójta Gminy [...]. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzeczniczą i ugruntowaną praktyką stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej nie udziela się pisemnie, jeżeli informacja ta została już udzielona np. w formie ustnej, na co nie tylko pozwala ustawa, ale wręcz nakłada taki obowiązek (art. 10 ust. 2 ustawy). Tak sytuacja miała miejsce w przypadku wniosku ustnego C. K. z dnia [...] września br. Ponadto informacje te były udzielane na spotkaniach z mieszkańcami Gminy [...], na które zainteresowana była zapraszana za pośrednictwem ogłoszeń (tablica informacyjna Sołectwa [...], strona internetowa Gminy [...], strona Gminy [...] - Facebook). Notatki podsumowujące te spotkania wraz z kompleksową informacją również zostały opublikowane na stronie internetowej UG [...] i w mediach społecznościowych. W kolejnej korespondencji z dnia [...] października 2016 r., skierowanej do C. K. drogą elektroniczną organ sprostował, że pisząc w odpowiedzi z dnia [...] października 2016 r. o jej wniosku ustnym z dnia [...] września br. chodziło mu o wniosek ustny złożony w dniu [...] sierpnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...] wniósł natomiast o jej oddalenie, jako niezasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2016 r. C. K. odbyła rozmowę z Zastępcą Wójta Gminy [...] na temat prowadzonych przez Gminę [...] przygotowań złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach RPO, Działanie 4.1. Zastępca Wójta, kierując się nałożonym obowiązkiem wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 10 ust. 2) odpowiedział na wszystkie zadane pytania. Udzielił zatem informacji publicznej dostępnej w czasie rozmowy, bez wniosku, w formie ustnej. Ponadto, na stawiane przez skarżącą pytania, udzielano wielokrotnie odpowiedzi na spotkaniach z mieszkańcami i za pośrednictwem strony internetowej Gminy [...] oraz mediów społecznościowym. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzeczniczą, informacji publicznej nie udziela się, gdy ta jest już udostępniona, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem twierdzenie, iż Wójt Gminy [...], jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostawał w bezczynności w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana jako "P.p.s.a.". obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącą informacja dotycząca zagadnień związanych z ubieganiem się przez Gminę [...] o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Działanie 4.1 Odnawialne Źródła Energii (fotowoltanika), ma charakter informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej z [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącą ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu 17 października 2016 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności, gdyż wcześniej w żaden sposób nie zareagował na przedmiotowy wniosek. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała około 1,5 miesiąca i wynikała z błędnego przekonania organu, że nie musi odpowiadać na wniosek skarżącej w sytuacji, gdy informacje o które wnioskowała zostały już przekazane w czasie rozmowy telefonicznej z Zastępcą Wójta Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r., a ponadto były przekazywane w czasie spotkań z mieszkańcami Gminy [...] oraz były publikowane na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] i w mediach społecznościowych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.