II SAB/Wa 688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu 22 września 2016 r. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie we własnym imieniu skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności o działalności organów władzy publicznej poprzez ograniczenie tego prawa wskutek nieudostępnienia informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku; art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, natomiast prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez nieuprawnione ograniczenie przez MON tejże wolności (i wynikającego z niego prawa do informacji) na kanwie niniejszej sprawy; art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie; art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, poprzez nieznajdujące podstaw prawnych ustalanie statusu prawnego tytułu "[...]". B. M. wniosła o: 1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie MON do załatwienia wniosku z [...] lipca 2016 r., 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] lipca 2016 r. zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji (wniosek skierowany na adres [...] z adresu [...]): 1. kto reprezentuje MON w postępowaniach sądowych dotyczących odszkodowań dla członków rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej? 2. czy w postępowania sądowe przeciwko MON, dotyczące odszkodowań dla członków rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej, zaangażowany jest [...] A. L. lub [...] M. L.? A jeśli tak - w jakim charakterze? 3. w ilu postępowaniach sądowych dotyczących odszkodowań dla członków rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej, MON zgodził się na zawarcie ugód? 4. ile odszkodowań i w jakiej wysokości wypłacono rodzinom ofiar katastrofy smoleńskiej w 2015 i 2016 r.? 5. ile postępowań sądowych dotyczących odszkodowań dla członków ofiar katastrofy smoleńskiej, toczy się obecnie przed sądami? 6. kilka lat temu członkom rodzin ofiar katastrofy smoleńskiej wypłacono odszkodowania w wysokości 250 tys. zł na każdego członka najbliższych rodzin ofiar. Rodziny podpisały wówczas ugody z Prokuratorią Generalną, w których zrzekały się dalszych roszczeń wobec Skarbu Państwa. Dlaczego MON podejmuje decyzje o wypłacie rodzinom kolejnych odszkodowań? Skarżąca podniosła, że w treści wniosku wskazała także, iż zwraca się o udostępnienie tych informacji w związku z przygotowywaną przez nią publikacją. Podała, że podpisała się pod wnioskiem jako "B. M. [...]". Poprosiła o udzielenie odpowiedzi do [...] sierpnia br. W dalszej części skargi wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2016 r., w związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi, zwróciła się do MON (na adres biura prasowego ministerstwa) o udzielenie odpowiedzi na pytania przesłane w dniu [...] lipca br. Podpisała się "(...) B. M. [...]". Również [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni zwróciła się do MON (na adres komórki odpowiedzialnej w Ministerstwie za udzielanie informacji publicznej) z wiadomością elektroniczną, w której wskazała, iż w związku z przygotowywaną przez nią publikacją, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bardzo prosi o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania. Wskazała, że pytania były już wcześniej ([...] lipca) kierowane do MON - na podstawie przepisów ustawy Prawo prasowe. Podała "Dotąd nie otrzymaliśmy jednak odpowiedzi". Ponowiono pytania zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżąca podała, że [...] sierpnia 2016 r. otrzymała odpowiedź od Ministerstwa Obrony Narodowej (z adresu komórki odpowiedzialnej za udostępnianie informacji publicznej), że korespondencja wpłynęła do MON [...] lipca br. na adres e-mail: [...] i sprawa jest w trakcie realizacji. Poinformowano, że odpowiedzi na pytania wnioskodawczyni otrzyma z Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej. Skarżąca wskazała, że tego samego dnia - [...] sierpnia 2016 r. z Oddziału Mediów Centrum Operacyjnego MON otrzymała następującą odpowiedź od Ministerstwa Obrony Narodowej (z adresu [...]): "Szanowna Pani Redaktor, W chwili obecnej pytania znajdują się w realizacji, uprzejmie prosimy o zrozumienie." Skarżąca podała, że [...] sierpnia 2016 r. wysłała na ten adres kolejną wiadomość, w której w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji (z [...] lipca i [...] sierpnia br.) dotyczącej spraw o odszkodowania i zadośćuczynienia za śmierć ofiar katastrofy smoleńskiej, na podstawie przepisów Prawo Prasowe oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o udostępnienie kolejnych informacji. Także ten wniosek został podpisany "B. M. [...]". Skarżąca podała, że [...] sierpnia 2016 r. skierowała kolejną wiadomość e-mail prosząc o udzielenie odpowiedzi na pytania przesłane w dniu [...] lipca oraz [...] sierpnia br. Informując, że w przypadku braku odpowiedzi "zmuszeni będziemy skierować sprawę na drogę sądowego postępowania administracyjnego". Pod pismem widnieje podpis "B. M. [...]". W dniu [...] sierpnia 2016 r. kolejny raz wnioskodawczyni, jako [...], zwróciła się, na podstawie przepisów Prawa prasowego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytania skierowane do Ministerstwa Obrony Narodowej w dniach [...] lipca i [...] sierpnia br. Równocześnie poinformowała, że w przypadku braku odpowiedzi do dnia [...] sierpnia br., w związku z przekroczeniem przez MON terminów opisanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie Prawo Prasowe, "zamierzamy skierować sprawę na drogę sądowego postępowania administracyjnego". Skarżąca wskazała, że w dniu [...] września 2016 r. otrzymała odpowiedź z Oddziału Mediów Centrum Operacyjnego MON, że Oddział Mediów jest w trakcie sprawdzania statusu prawnego instytucji i do momentu uzyskania wiążącej opinii prawnej, nie może udzielić odpowiedzi. Skarżąca wskazała, że tego samego dnia, tj. [...] września 2016 r., odpowiedziała na powyższą wiadomość, że "[...] jest tytułem prasowym, zarejestrowanym w Sądzie Okręgowym w [...] pod numerem [...]. Wydawcą portalu jest Fundacja [...] - także zarejestrowana zgodnie z prawem (numer KRS [...]). Zgodnie z przepisami Prawa prasowego Ministerstwo Obrony Narodowej ma więc obowiązek udzielania odpowiedzi na nasze pytania, podobnie jak na pytania wszystkich innych mediów. Niezależnie od tego, MON ma obowiązek udzielenia nam informacji, o które wnioskowaliśmy, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoływaliśmy się na nią w korespondencji z ministerstwem. Na podstawie przepisów tej ustawy, udzielenia informacji może domagać się od instytucji publicznej każdy obywatel RP. Pragnę zauważyć, że MON przekroczyło już znacznie termin wyznaczony w tej ustawie na udzielenie odpowiedzi". B. M. [...] zwróciła się jednocześnie do MON z ponowną prośbą o odpowiedź na "przesłane przez nas pytania i udostępnienie wnioskowanych przez nas informacji". Wskazała, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w terminie do dnia [...] września br. "zmuszeni będziemy" skierować sprawę na drogę sądowego postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia do Sądu niniejszej skargi z dnia 22 września 2016 r. nie otrzymała odpowiedzi na skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazała, że MON - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje, o których udostępnienie się zwróciła, są informacjami publicznymi, bowiem są informacjami o działalności organu władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) oraz dotyczą spraw publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie u.d.i.p. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy dowodzi w ocenie skarżącej, że złożony przez nią wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony, ani w sposób pozytywny poprzez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, ani negatywnie, poprzez odmówienie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Uzasadniając żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa skarżąca wskazała na długi okres braku realizacji wniosku. Wniosek ten został złożony [...] lipca 2016 r. i od tego czasu upłynęły dwa miesiące. Brak odpowiedzi w takim terminie nie znajduje uzasadnienia zwłaszcza, że MON nie poinformował o wydłużeniu okresu do zrealizowania wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie interweniowała w organie wskazując na konieczność realizacji wniosku. Wobec tego nie sposób przyjąć, że nieudostępnienie jej informacji publicznej nastąpiło wskutek przypadku tudzież błędu w działaniach podmiotu zobowiązanego. B. M. wskazała w skardze, że jest dziennikarką. Jako dziennikarka portalu [...] wykorzystuje prawo do informacji publicznej do sprawowania społecznej kontroli funkcjonowania podmiotów publicznych - w tym przypadku do sprawowania kontroli nad działalnością MON. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że nie ma żadnej podstawy prawnej do ustalania przez MON statusu prawnego [...], a przede wszystkim - nie może to uzasadniać niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., przysługuje każdemu, w związku z tym rzekome ustalanie statusu prawnego [...] nie ma doniosłości na kanwie niniejszej sprawy. Te działania podmiotu zobowiązanego świadczą o lekceważeniu obowiązków informacyjnych i uporczywym nieudostępnianiu informacji publicznej. Z tych względów wniosła także o wymierzenie MON grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie MON grzywny są w ocenie skarżącej konieczne, bowiem tylko w ten sposób można doprowadzić do tego, że w przyszłości MON nie będzie uniemożliwiało sprawowania społecznej kontroli. Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że od kilku miesięcy trwają w Ministerstwie Obrony Narodowej zmiany kadrowe i organizacyjne. Zmiany te objęły również strukturę komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizowanie wniosków o udostępnianie informacji publicznych, w tym Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej oraz dotychczasowy Departament Komunikacji Społecznej, w którym znajdował się Wydział Informacji Publicznej. Pełnomocnik organu wskazał, że w czasie wprowadzania zmian strukturalnych w urzędzie istniała pewna trudność z realizowaniem wpływających wniosków w krótkim ustawowym terminie. Zmieniły się bowiem zarówno struktury wewnętrzne, jak i podległość wydziałów i pracowników zajmujących się realizacją zadań z omawianego zakresu. Wobec czego zaistniała także konieczność wypracowania nowych mechanizmów pracy, obiegu dokumentów i schematu podejmowania decyzji. Pełnomocnik wyjaśnił, że przedmiot wniosków o udzielenie informacji publicznej złożonych przez B. M. nie znajduje się w kompetencji wyłącznie jednej komórki organizacyjnej urzędu. Aby uzyskać materiał pozwalający na przygotowanie kompleksowej odpowiedzi należało zwrócić się do kilku podmiotów i zebrać cząstkowe informacje. Takie czynności zostały przez organ podjęte. Pełnomocnik organu wskazał, że wnioskodawczyni złożyła więcej niż jeden wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający szereg konkretnych pytań, co musiało wiązać się z wydłużeniem czasu oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi. Pełnomocnik wskazał, że uwzględniając całokształt okoliczności towarzyszących postępowaniom prowadzonym w zakresie kompensacji szkód wywołanych katastrofą smoleńską oraz mając na względzie dobro członków rodzin ofiar tej katastrofy, będących osobami fizycznymi organ musiał dokonać analizy prawnej i rozważyć rozpoznanie części wniosku w drodze odmowy udzielenia informacji publicznej, by nie narazić się na odpowiedzialność z innego tytułu. Pełnomocnik podał, że z uwagi na charakter zadanych organowi pytań postępowanie to uzyskało znacznie bardziej skomplikowany charakter. Złożoność zagadnienia znalazła przełożenie w wydłużeniu czasu realizacji wniosków B. M. Odnosząc się do zasadności wniesionej skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, pełnomocnik podniósł, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ, w przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, podstawowym 14-dniowym terminie, nie podjął jakichkolwiek czynności, przeciwnie, w ciągu 14 dni od złożenia pierwszego wniosku wnioskodawczyni, została poinformowana, że jej wniosek jest realizowany oraz, że czas oczekiwania na odpowiedź będzie wydłużony. Pełnomocnik przyznał, że organ nie wskazał terminu, w jakim przewiduje realizację wniosku, to jednak nie pozostawił go bez jakiegokolwiek odzewu. Z tego względu, zdaniem pełnomocnika, uzasadniony jest wniosek o oddalenie skargi, jak też nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Pełnomocnik wniósł o nie wymierzanie grzywny. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przy piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. skierowanym do Sądu przekazał treść odpowiedzi, jaka została udzielona wnioskodawczyni w dniu [...] października 2016 r. Podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia [...] lipca 2016 r., którego to rozpatrzenia dotyczy skarga na bezczynność, był wnioskiem pochodzącym od prasy. Nie był to wniosek złożony przez B. M. we własnym imieniu, jako prywatną osobę. Był to wniosek złożony przez dziennikarkę w imieniu tytułu prasowego [...]. Wprawdzie B. M. nie powołała się we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. wprost na ustawę z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 ze zm.), jednakże, jak wynika z treści wniosku, wskazała w nim na fakt przygotowywania przez nią publikacji oraz zamieściła przy swoim imieniu i nazwisku tytuł prasowy "[...]", co jednoznacznie wskazywało, że jest to wniosek prasy, a ona działa w imieniu tegoż tytułu prasowego w związku z przygotowywanym materiałem do publikacji. Także w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., które dziennikarka wystosowała do organu ponawiając żądanie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2016 r., przy swoim imieniu i nazwisku wskazała, że jest Wicenaczelną [...], co rozwiewało ewentualne wątpliwości, co do tego, czy wniosek pochodzi od prasy. Ustalenia tego nie zmienia późniejsza informacja organu o sprawdzaniu "statusu prawnego instytucji". Nie stanowi to bowiem kwestionowania, że wniosek pochodził od prasy, a złożyła go dziennikarka. Nadto, z treści korespondencji między dziennikarką a organem nie wynikało, aby organ miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, albowiem odpowiadając na wniosek używał zwrotu "Pani Redaktor". Odpowiedzi organu kierowane były zaś z Oddziału Mediów Centrum Operacyjnego MON. W kolejnym e-mailu do organu z dnia [...] sierpnia 2016 r., dziennikarka [...] przytaczając raz jeszcze pytania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., wskazała, że kierowane były one na podstawie przepisów ustawy Prawo prasowe. Zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to tyle, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Zgodnie z art. 25 Prawa prasowego, redakcją kieruje redaktor naczelny. Redaktorem naczelnym jest osoba posiadająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 7 Prawa prasowego). Z powyższego wynika, że to redaktor naczelny, w sytuacji – gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodził od prasy, tak jak w tym przypadku – jest podmiotem uprawnionym do wniesienia w imieniu tytułu prasowego [...] skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu tego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie B. M. działająca w imieniu własnym. Ze skargi wynika, że interes prawny do jej wniesienia we własnym imieniu skarżąca wywodzi w tej sprawie z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., w którym stanowi się, że "każdemu" przysługuje prawo do informacji publicznej. Jak Sąd wskazał już jednak wyżej, wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. nie został złożony przez B. M. jako osobę prywatną. Wniosek został złożony przez dziennikarkę w imieniu tytułu [...]. Skarżąca byłaby uprawniona do wniesienia we własnym imieniu skargi na bezczynność organu w rozpatrzeniu tego wniosku, gdyby wniosek ten złożyła we własnym imieniu, nie powołując się na tytuł prasowy [...]. Skoro jednak składając wniosek działała jako dziennikarz przygotowujący materiał prasowy dla tytułu [...], to tytuł prasowy, w imieniu którego działa redaktor naczelny, jest podmiotem uprawnionym (mającym interes prawny) do dochodzenia praw związanych z realizacją wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. na gruncie u.d.i.p. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z dostępem prasy, a nie indywidualnej osoby do informacji publicznej (art. 3a Prawa prasowego). Z tych względów Sąd stwierdził, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), do wniesienia skargi na bezczynność MON w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Podmiotem mającym interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku ma tytuł prasowy "[...]", reprezentowany przez redaktora naczelnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.