II SAB/Wa 690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. S. L. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r. Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] lipca 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegaturze w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. Do pisma dołączono wydaną, na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] maja 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawcę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prezes IPN poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby wnioskodawcy po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawcę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. przesłał do organu żądane informacje. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] odmawiając wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. od powyższej decyzji S. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei organ pismami z dnia [...] marca 2019 r. i dnia [...] lipca 2019 r. informował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 5 K.p.a. i jej rozpatrzenie powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2019 r., a następnie zostało przedłużone do dnia [...] stycznia 2020 r. S. L. pismem z dnia [...] września 2019 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Pismem z dnia 5 września 2019 r. S. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wnosząc o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), tj. orzeczenie o uprawnieniu lub obowiązku, czyli uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości i stwierdzenie, że nie ma wobec niego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ewentualnie zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 35 § i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, przez nieuzasadnione wyznaczenie nowego, zbyt odległego terminu załatwienia sprawy, pomimo braku podstaw, ponieważ zgodnie z K.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, 2. art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z nieuzasadnioną zwłoką, podważając przy tym zaufanie do władzy publicznej. Skarżący zaznaczył, że organ po upływie miesiąca od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiadomił wyłącznie, że załatwienie sprawy nie nastąpi w terminie uzasadniając to koniecznością wnikliwej analizy akt sprawy oraz znacznym wpływem spraw. W tym czasie nie podjął żadnych czynności. Ponadto wyznaczył termin na załatwienie sprawy do dnia [...] lipca 2019 r., który został przedłużony do dnia [...] stycznia 2020 r., co oznaczało oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym przez prawie rok. Powyższe wydłużanie terminu nie zostało powiązane z jakimikolwiek dodatkowymi działaniami dowodowymi za strony organu i miało na celu wyłącznie wydłużenie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musiał dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4800) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] listopada 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia wobec S. L., stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, S. L. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl zaś art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 5 września 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłość organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości zatem, że organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłość organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2019 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na przewlekłość bezzasadną. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania odwoławczego z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. (9 miesięcy) jak i brak działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania powoduje, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie organ bowiem zebrał materiał dowodowy w sprawie już przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. i (co wynika z akt sprawy) nie widział potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz jedynie przeprowadzenie ponownej analizy sprawy. Sąd wymierzając organowi grzywnę miał na względzie, iż jej celem jest nie tylko oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Dlatego też Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny przewlekłości, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Ustając wysokość grzywny Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że organ wydał decyzję kończącą sprawę oraz znaczną ilość spraw rozpoznawanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.)., w punkcie 4 sentencji wyroku.