II SAB/Wa 692/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku L. W. z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. na rzecz L. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 4 października 2024 r. na bezczynność Publicznego Przedszkola [...] (dalej: Przedszkole) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się o nadesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej lub za pośrednictwem wskazanego adresu do e-doręczeń statutu Przedszkola (dalej: Statut), regulaminu Rady Przedszkola, informacji o składzie Rady Przedszkola oraz Standardów Ochrony Małoletnich. Do pisma z 27 września 2024 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek Przedszkole dołączyło kopie żądanych dokumentów. Przesyłka zawierająca powyższe dokumenty została nadana [...] września 2024 r., a następnie pod dwukrotnej awizacji i niepodjęcie jej przez skarżącego zwrócona do Przedszkola. Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie, że Przedszkole dopuściło się bezczynności, o zobowiązanie Przedszkola do rozpoznania wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Przedszkole nie udzieliło jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek mimo upływu ustawowego terminu. W datowanej na 14 listopada 2024 r. odpowiedzi na skargę Przedszkole wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący został osobiście poinformowany na spotkaniu w Przedszkolu 3 października 2025 r. o fakcie udzielenia odpowiedzi oraz jej wysłania pocztą. Przedszkole udostępniło skarżącemu żądaną informację, jednak ów jej nie odebrał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przepisy p.p.s.a. nie konkretyzują pojęcia nieostrego, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej. W doktrynie przyjmuje się w ślad za orzecznictwem, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3), względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie oraz, jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012 s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12). Przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.; dalej: p.o.) do systemu oświaty zaliczają przedszkola (art. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 1 pkt 1 p.o. system oświaty zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Podmioty wchodzące w skład systemu oświaty wykonują zatem zadania publiczne i jako takie są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej należało uznać nie tyle samo Przedszkole, ile jego dyrektora. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Jednostką organizacyjną jest w tym wypadku Przedszkole, natomiast podmiotem je reprezentującym jego dyrektor. Jak wynika z treści Statutu, organami przedszkola jest trzech dyrektorów: pedagogiczny, organizacyjny, administracyjny (§ 24 ust. 1 pkt 1), a dyrektorzy organizacyjny i administracyjny są władni reprezentować przedszkole na zewnątrz (§ 26 pkt 1 i § 27 pkt 1). O ile literalna interpretacja zarówno ogólnego zarysu kompetencji wymienionych dyrektorów, jak również enumeracji ich przykładowych obowiązków nie umożliwia jednoznacznego przesądzenia, który z nich jest właściwy w sprawach udostępniania informacji publicznej, o tyle zdaniem Sądu obowiązkiem rozpoznania wniosku skarżącego należy obarczyć dyrektora organizacyjnego (dalej: Dyrektor). Stosownie do treści § 29 ust. 5 Statutu dyrektor organizacyjny przyjmuje skargi i wnioski dotyczące organizacji pracy przedszkola przekazane na piśmie, drogą elektroniczną lub złożone ustnie do protokołu. Obowiązek przyjmowania skarg i wniosków jest w ocenie Sądu najbardziej zbliżony rodzajowo do obowiązku udostępniania informacji publicznej wynikającego z u.d.i.p. Żądana przez skarżącego informacja bez wątpienia posiada przymiot publicznej. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich statusie, przedmiocie działalności, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, strukturze własnościowej i majątku, którym dysponują majątku, którym dysponują (lit. a- f). Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie termin na rozpoznanie wniosku upływał [...] września 2024 r. ([...] września 2024 r. był niedzielą). Żądane przez skarżącego dokumenty zostały nadane za pośrednictwem operatora pocztowego [...] września 2024 r., a zatem w ustawowym terminie. Niemniej Sąd nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że Dyrektor pozostawał w bezczynności, musiał natomiast zobowiązać go do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z treści art. 14 ust. 1 in principio u.d.i.p. wprost wynika, że to do wnioskodawcy należy określenie zarówno formy utrwalenia informacji publicznej, jak także sposobu jej udostępnienia. Co do zasady żądanie wnioskodawcy w wyżej opisanym zakresie wiąże podmiot obowiązany, jednakże w sytuacji opisanej w hipotezie art. 14 ust. 1 in fine i ust. 2 u.d.i.p. to on przejmuje prawo określenia sposobu i formy udostępnienia danej informacji. Przypadek taki ma jednakże charakter wyjątku, którego nie wolno interpretować rozszerzająco, a należy przyznać prymat prawu dostępu do informacji publicznej, na które składa się również swoboda określania formy jej udostępniania. W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie wskazał we wniosku, że żądane informacje należy przekazać w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej lub na wskazany adres do doręczeń elektronicznych. Tymczasem Dyrektor udostępnił żądaną informację za pośrednictwem operatora pocztowego, a zatem niezgodnie z wolą skarżącego, nie wyjaśniając przyczyn takiej decyzji, tak jak nakazuje norma wynikająca z art. 14 ust. 1-2 u.d.i.p. Dyrektor powinien był zatem przekazać skarżącemu wnioskowane dokumenty za pośrednictwem poczty elektronicznej lub doręczeń elektronicznych. Stwierdzenie, że bezczynność danego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzecznictwo zarezerwowało dla niemających racjonalnego uzasadnienia, jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20 oraz w powołanym tam orzecznictwie). Zaliczono do nich m.in. rozpoznanie wniosku ze znaczącym uchybieniem ustawowemu terminowi (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 14/15), niewykonywanie przez podmiot prawomocnego wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 169/17), długotrwałe ignorowanie przez podmiot wniosku (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 570/23) lub obstrukcja przejawiająca się niekonsekwentnym stosowaniem przez podmiot kolejnych instytucji prawnych dającym pretekst do nieudostępniania wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 748/23). W ocenie Sądu bezczynność Dyrektora nie cechowała się rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikła z błędnej interpretacji przepisów. Wobec faktu udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, jakkolwiek w nieprawidłowej formie, nie sposób twierdzić, jakoby Dyrektor uchylał się od rozpoznania wniosku lub celowo opóźniał otrzymanie przez skarżącego żądanych informacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność.