II SAB/Wa 694/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek J. J. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej a skierowany drogą mailową do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w którym strona domagała się udostępnienia : 1- korespondencji kierowanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., która wpłynęła do tut. Urzędu w latach 2022- 2024 w sprawie realizacji obowiązku składania rocznych informacji o działalności na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (np. przypominającej o obowiązku realizacji tego obowiązku); 2- pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2024 roku skierowanego do naczelników wszystkich urzędów skarbowych województwa mazowieckiego, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie [...] informacji o działalności urzędów. W odpowiedzi na powyższe pytany podmiot pismem z dnia [...] listopada 2024 r. wyjaśnił stronie, że żądane dokumenty mają charakter wewnętrzny, gdyż poprzedzały one dopiero wytworzenie informacji publicznej jaką są roczne informacje o działalności organu. J. J. [...] listopada 2024 r. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym bezpodstawnym ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, niespełniającym warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, oraz nieznajdującym podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja RP) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej o działalności organu władzy publicznej na wniosek; 3) art. 10 ust 1 w zw, z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) - poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie; 4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji zaniechanie udostępnienia informacji publicznej na wniosek; 5) art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 lit. a) tiret pierwsze w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez błędne uznanie, wbrew przepisom ustawy, oficjalnych pism Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. wystosowanych w ramach sprawowanego nad Naczelnikami Urzędów Skarbowych województwa mazowieckiego, w tym nad Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w L. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nadzoru, za tzw. "dokumenty wewnętrzne" nie stanowiące informacji publicznej, pomimo, że ww. dokumenty są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a także niewątpliwie stanowią informację o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz o sposobie wykonywania ustawowych zadań publicznych. W oparciu o powyższe wniósł o zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, orzeczenie o charakterze bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa, zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność lub przewlekłość organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na błędne przeświadczenie że udostępnił ją w BIP, lub też na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż okolicznością niesporną i nie budzącą wątpliwości Sądu było to, że adresat wniosku jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Stąd jej istota na obecnym etapie postępowania sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie w jeden z w/w prawem przewidzianych sposobów. W ocenie tut. Sądu na powyższe pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Jak wynika z całokształtu dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, organ w ustawowym terminie ustosunkował się do żądania wniosku. Prawidłowo wywiódł przy tym, że jego przedmiotem jest informacja o charakterze wewnętrznym, a więc nie posiadająca przymiotu informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie jedynie rodzaj dokumentu. Należy mieć na względzie, że niektóre dokumenty wewnętrzne mogą być równocześnie dokumentami urzędowymi o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli jednak taki dokument urzędowy został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, to tym samym nie ma waloru informacji publicznej (patrz wyrok NSA z 29.05.2024r. sygn. akt III OSK 1522/23). Nie przesądza bowiem o kierunkach działania organu czy o sposobie realizacji przez organ celów dla których został powołany. Na kwalifikację danego dokumentu jako wewnętrznego nie wpływa też to, czy został sporządzony i wykorzystany w jednym urzędzie, czy też skierowano go do innego podmiotu państwowego. Kluczem dla kwalifikacji charakteru takiego dokumentu jest tylko jego przedmiot tj. czy stanowi rodzaj władczego rozstrzygnięcia danego organu pozostającego w zakresie jego działalności o charakterze publicznym. Analizując przedmiot żądania wniosku nie sposób więc abstrahować od tego, że korespondencja w której Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. przypomniał o obowiązku sporządzania i przekazywania Wojewodzie [...] informacji o działalności urzędów, dotyczy wyłącznie kwestii przypominających o obowiązku i terminie wynikającym z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie(tj. Dz.U. z 2023 r. poz.190) Nie ma ona więc waloru informacji publicznej, gdyż nie obejmowała ona spraw merytorycznych związanych w szczególności z ingerencją w treść, czy zakres rzeczowy jaki należy uwzględnić w przedmiotowych informacjach rocznych. W związku z czym zakres spraw, który Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. i każdy z Naczelników woj. Mazowieckiego ujął w informacjach rocznych o swojej działalności w województwie przekazywanych Wojewodzie należał tylko i wyłącznie do jego decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. w swoich pismach o które wnosi skarżący nie przekazywał również wytycznych, co do treści informacji jaką należy zawrzeć. Stąd więc także powyższe pisma, nie przesądzają o kierunku działania urzędu jako organu podatkowego i konkretnie nie przesądzają o treści, formie informacji rocznych a jedynie przypominają o obowiązku wysłania informacji Wojewodzie bądź monitorują wykonanie tego obowiązku. Słusznie podnosi więc organ, że żądana korespondencja służy realizacji określonego zadania publicznego (tj. terminowego wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), ale nie przesądza o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Sama korespondencja, o którą wnosi skarżący materializuje wewnętrzny przepływ informacji pomiędzy organami Krajowej Administracji Skarbowej i nie wpływa bezpośrednio w formie i treści na przejaw działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących środkami publicznymi. Niezależnie od powyższego w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób pomijać też tego, że wnioskodawca ma wiedzę o treści korespondencji objętej wnioskiem o czym świadczy proste zestawienie treści wniosku i treści przesłanych na żądanie Sądu do akt niniejszej sprawy dokumentów będących przedmiotem wniosku. To zaś oznacza, że cel udip. jakim jest zapewnienie transparentności działalności organów publicznych został osiągnięty. Chęć poznania przez wnioskodawcę wyglądu konkretnego pisma, jego szaty graficznej czy poznania jego szczegółów stylistycznych lub gramatycznych, wykracza jednak poza ramy obywatelskiego prawa do dostępu do informacji publicznej, Reasumując, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy niezbicie o tym, że organ nie popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).