II SAB/Wa 698/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G.K. i Z.K. na bezczynność O. S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. 1. zobowiązuje O. S. A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżących G.K. i Z.K. z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od O. S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących G.K. i Z.K. solidarnie kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. G.K. i Z.K. w piśmie z 3 października 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. S.A. z siedzibą w [...] w rozpoznaniu ich wniosku z [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że we wniosku z [...] listopada 2014 r. skarżący zwrócili się do Spółki o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów (np. protokołów zdawczo-odbiorczych) dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń telekomunikacyjnych (infrastruktury przesyłowej) na działce nr [...] w A. (gm. N.), będącej ich współwłasnością. O. S.A. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformowała wnioskodawców, że jest "całkowicie prywatnym podmiotem gospodarczym" i nie wykonuje zadań publicznych, w związku z tym nie jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka dodała, że Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w stosunku do O. S.A. (nie jest także akcjonariuszem tej Spółki) i dlatego przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma do niej zastosowania. Spółka wyjaśniła, że infrastruktura została wybudowana w ramach inwestycji [...] Komitetu [...] miejscowości [...] "Rozbudowa sieci telefonicznej na terenie miejscowości A., gm. N." a projekt inwestycji uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i pozwolenia. G. i Z. K. w skardze na bezczynność O. S.A. z siedzibą w [...] podnieśli, że Spółka nie udzieliła im dotychczas jakichkolwiek informacji objętych wnioskiem z [...] listopada 2014 r., nie wydala również decyzji o odmowie ich udostępnienia. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie jej bezczynności w tej sprawie i zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi G. i Z. K. stwierdzili, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania służące potrzebom ogółu, np. wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne czy telekomunikacyjne. W związku z tym tacy przedsiębiorcy, mimo że nie są podmiotami władzy publicznej, wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. O. S.A. [...] z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Spółka stwierdziła, że w piśmie z [...] grudnia 2014 r. udzieliła wnioskodawcom odpowiedzi na ich wniosek z [...] listopada 2014 r. i dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że w dopuściła się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. O. S.A. dodała, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożyli ponaglenia w przedmiocie złożonego wniosku (art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i dlatego skarga nie jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot, będąc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ustawy) i posiadając żądaną informację (art. 4 ust. 3 ustawy), nie udostępnia tej informacji (art. 10 ust. 1), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozpatrywanej sprawie O. S.A. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. stwierdziła, że nie jest podmiotem który wykonuje zadania publiczne i dlatego w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest obowiązana do udostępnienia informacji, których domagają się skarżący we wniosku z [...] listopada 2014 r. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych oraz prawnych rozpatrywanej sprawy. Zdaniem Sądu O. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacja, której domagają się skarżący jest informacją publiczną. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wśród tych podmiotów ustawa wymienia m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Z powołanego przepisu wynika, że struktura własnościowa danego podmiotu nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wyliczenie to jest przykładowe (o czym świadczy zwrot: "w szczególności"), ma charakter porządkujący co oznacza, że inny podmiot, nienależący do żadnej z kategorii wymienionych w tym przepisie, będzie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli tylko wykonuje określone zadania publiczne (por. np. wyroki NSA z 25 sierpnia 2016 r. I OSK 5/15 i z 25 września 2018 r. I OSK 902/18). W rozpatrywanej sprawie spor w istocie dotyczy więc tego, czy O. S.A. - spółka, w której Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, jako dostawca i operator publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych wykonuje zadania publiczne. Zdania publiczne to zadania, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Te zadania mogą być jednak wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej, ale również, w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych, przez podmioty prawa prywatnego. Prywatyzacja zadań publicznych polega m. in. na przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów niepublicznych. Przekazane zadania te "nie tracą" publicznego charakteru, dopóki państwo ponosi odpowiedzialność za prawidłowe ich wykonywanie. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko wówczas, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i z odpowiedzialności za ich wykonywanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. np. S. Biernat: Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna. Warszawa 1994, s. 29) Z tego wynika, że pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od "zadań władzy publicznej" o których mowa w art. 61 Konstytucji. Zadania publiczne to zadania wykonywane nie tylko przez organy władzy publicznej, ale również przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zaspokajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. I OSK 1897/15 i powołane tam orzecznictwo a także orzecznictwo dotyczące przedsiębiorców energetycznych, np. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r. I OSK 1853/13). Przenosząc te wywody ma grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności publicznej) na gruncie wcześniejszych regulacji prawnych (ustawa z 23 listopada 1990 r. o łączności, Dz.U. z 1995 r., poz. 564 ze zm.) stanowiła domenę państwa. Po zniesieniu monopolu państwowego ta działalność jest prowadzona również przez podmioty prywatne, niemniej jednak państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie tej działalności i nadal na nią oddziałuje. Świadczą o tym m. in. przepisy ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym (dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawienia rocznych sprawozdań itp.), a Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej sprawuje nadzór nad działalnością telekomunikacyjną. Można dodać, że przepisy ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., poz. 675 ze zm.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.zm.) przewidują udogodnienia dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzących przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. To niewątpliwie świadczy również o publicznym charakterze wykonywanych przez nie zadań. Zdaniem Sądu żądane informacje (dokumenty urzędowe i akty administracyjne), dotyczące w istocie prawa korzystania przez Spółkę z nieruchomości skarżących i posadowienia na niej urządzeń służących przesyłowi danych telekomunikacyjnych, są informacjami o danych publicznych o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej a więc podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Wszystko to prowadzi do wniosku że nie jest prawidłowe zapatrywanie O. S.A. z siedzibą w [...] że nie jest obowiązana do udostępnienia spornych informacji. Ze względu na to, w rozpatrywanej sprawie informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, spółka obowiązana do jej udostępnienia, powinna ją udostępnić, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z tych względów uzasadniony jest zarzut bezczynności organu. Bezczynność w sprawach dotyczących informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy podmiot ten, błędnie (niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na zakończenie należy dodać, że nie jest prawidłowy pogląd Spółki, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2014 r. Spółka otrzymała w dniu 17 listopada 2014 r., a zatem czternastodniowy termin na udostępnienie informacji, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w dniu 2 listopada 2014 r. Skarga na bezczynność została natomiast złożona dopiero w dniu 3 października 2018 r. Za niezasadny Sąd uznał również wniosek Spółki o odrzucenie skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma bowiem racji Spółka twierdząc, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że O. S.A. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku G. K. i Z. K. z [...] listopada 2014 r. o udostępnienie wszelkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów (np. protokołów zdawczo-odbiorczych) dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń telekomunikacyjnych na działce nr [...] w A. (gm. N.), będącej ich współwłasnością. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy), natomiast na podstawie art. 149 § 2 ustawy, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał O. S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżących z [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Sąd nie uznaje jednak tej bezczynności za rażącą. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odpowiedział, choć nieprawidłowo, na wniosek skarżących, z uwagi na nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), orzekł jak w sentencji.