II SAB/Wa 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi U. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] maja 2017 r. (nadanym do organu [...] czerwca 2017 r.; data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) U.G.(dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Pismem z [...] czerwca 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poinformował skarżącą, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jej służby. Ustalenia także wymaga, czy skarżąca podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku zaś potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do [...] października 2017 r. Jednocześnie pismem z [...] czerwca 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące skarżącej. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] [...] maja 2010 r. Do ww. pisma załączono: wyliczenie wysługi, decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] czerwca 2017 r.: o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, jak również informację IPN z [...] lutego 2017 r. nr [...] o przebiegu służby. Pismem z [...] października 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 k.p.a., ponownie poinformował skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., a to z uwagi na konieczność pojęcia szeregu czynności wyjaśniających. Jednocześnie podał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] lipca 2018 r. Następnie pismem z [...] października 2017 r. Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ zwrócił się też do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również pismem z [...] października 2017 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej do dnia [...] lipca 1990 r., a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu jej służby w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2018 r.) IPN przekazał organowi kopie z akt osobowych o sygn. [...] dotyczące przebiegu służby skarżącej. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12 września 1989 r. Wskazał również, iż dane dotyczące przebiegu służby skarżącej zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). Przy piśmie z [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2018 r.) Komendant Główny Policji przedstawił wynik analizy przebiegu służby skarżącej. Podkreślił, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Nie była karana dyscyplinarnie. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia. W piśmie z [...] lipca 2018 r. organ poinformował skarżącą, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie przedłużył termin prowadzenia postępowania do [...] stycznia 2019 r. W dniu [...] września 2018 r. skarżąca w siedzibie organu zapoznała się z całością akt przedmiotowej sprawy, a w piśmie z [...] września 2018 r. przedstawiła swoje stanowisko. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2019 r.) skarżąca wniosła o rozpatrzenie jej wniosku, akcentując, iż w piśmie z [...] lipca 2018 r. Minister poinformował ją o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismem z [...] września 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra, wnosząc o zobowiązanie go do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że postępowanie w jej sprawie powinno być zakończone [...] lipca 2017 r., a najpóźniej [...] sierpnia 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Minister dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te, szczególnie z perspektywy czasu, można nazwać pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia wniosku skarżącej. Przy piśmie z [...] września 2019 r., czyli już po wniesieniu skargi, Minister przekazał Komendantowi Głównemu Policji pismo skarżącej z [...] września 2018 r., prosząc o pilne wskazanie, czy informacja o przebiegu służby skarżącej zostanie zmieniona w związku z jej stanowiskiem zaprezentowanym w ww. piśmie. Z kolei Komendant Główny Policji w dniu [...] września 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej – do [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy), Minister podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/ rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżąca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Organ zaznaczył również, że wpłynęła do niego znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.800 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, lecz z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Minister podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na jego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o sygn. akt: II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi, stwierdzając, iż sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność. Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 1815/17 i VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odrzucając skargi. Jednocześnie organ przywołał sygnatury spraw ze skarg na jego decyzje w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2019 r. Minister, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądowa kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi skarżącej jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] maja 2017 r. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony, ponieważ [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2019 r.) skarżąca nadała pismo, które – uwzględniając jego treść – należy potraktować jako ponaglenie. Zażądała w nim bowiem rozpatrzenia jej wniosku, podnosząc, że w piśmie z [...] lipca 2018 r. Minister poinformował ją o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zaakcentować należy, iż podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie także podlegają kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca wystąpiła do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który to przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Trzeba też zaznaczyć, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej prowadzone było w sposób przewlekły. Wniosek skarżącej wpłynął do organu [...] czerwca 2017 r. Pierwszą reakcją Ministra na ten wniosek było pismo z [...] czerwca 2017 r. informujące skarżącą o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do dnia [...] października 2017 r. Jednocześnie pismem z [...] czerwca 2017 r. organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącej, która to odpowiedź została udzielona w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. Po upływie dwóch miesięcy (od wpływu odpowiedzi z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA) Minister podjął kolejne czynności w sprawie, a mianowicie pismami z [...] października 2017 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącej. Jednocześnie poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania do [...] lipca 2018 r. IPN odpowiedział Ministrowi pismem z [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2018 r.), przekazując kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby skarżącej, a odpowiedź od Komendanta Głównego Policji wpłynęła do organu [...] marca 2018 r. Minister nie podejmował jednak żadnych czynności przez prawie cztery miesiące (licząc od otrzymania stanowiska Komendanta Głównego Policji) - do [...] lipca 2018 r. kiedy to poinformował skarżącą o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie przedłużył termin rozpatrzenia jej wniosku do [...] stycznia 2019 r. Minister nie odpowiedział ani na stanowisko skarżącej, które zajęła w piśmie z [...] września 2018 r., ani na jej ponaglenie z [...] kwietnia 2019 r. Do dnia wniesienia przez skarżącą skargi do tut. Sądu sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji, mimo że od [...] marca 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana [...] listopada 2019 r., czyli po upływie ponad [...] miesięcy od złożenia wniosku do Ministra oraz po upływie ok. miesiąca od wniesienia skargi do Sądu (za pośrednictwem organu) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres ponad 28 miesięcy. Jak wzmiankowano, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 28 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero [...] listopada 2019 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wydania wyroku w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania od organu, należy wskazać, iż skarżąca żadnych kosztów w niniejszej sprawie nie poniosła, samodzielnie występując oraz będąc ustawowo zwolniona od kosztów sądowych (vide art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.).