II SAB/Wa 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), 3. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącego R. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 lutego 2014 r. R. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (nazwany odwołaniem) od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, dalej zwanej Centralną Komisją, w przedmiocie odmowy przedstawienia do tytułu naukowego profesora nauk [...]. Następnie pismem z dnia 30 września 2015 r. wezwał Centralną Komisję do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o załatwienie wniosku i orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że do dnia dzisiejszego tj. ponad 18 miesięcy od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostało wydane rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (datowanej 26 listopada 2015 r.) na bezczynność Centralnej Komisji, polegającej na nierozpoznaniu wniosku z dnia 23 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji [...] z dnia [...] października 2013 r. R. M. wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia Centralnej Komisji odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi R. M. podniósł, że do dnia wniesienia skargi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany, ponadto organ nie podjął czynności przewidzianych w art. 36 kpa. Wezwał też organ w dniu 30 września 2015 r. w trybie art. 52 § P.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastały zatem wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Centrala Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu stwierdziła, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od negatywnej decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] października 2013 r. jest w toku rozpatrywania. Skierowany został do Sekcji Nauk [...] Centralnej Komisji, która przekazała sprawę do opinii recenzentów zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595 ze zm.) i statutu Centralnej Komisji. Ponieważ pierwsza recenzja sporządzona w długim czasie była negatywna sprawa została przekazana do opinii drugiego recenzenta. Ponieważ drugi recenzent złożył rezygnację, zaszła konieczność przekazania sprawy do opinii kolejnego recenzenta. Trzeci recenzent złożył opinię [...] listopada 2015 r. Sprawa zostanie przekazana pod obrady najbliższego posiedzenia Sekcji Nauk [...] CK w dniu [...] stycznia 2012 r., a potem Prezydium CK w dniu [...] stycznia 2016 r. Bezzasadny jest zarzut przewlekłości. Centralna Komisja dochowała należytej staranności w sprawnym przeprowadzeniu czynności składających się na rozpatrzenie wniosku o przedstawienie do tytułu naukowego profesora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej kpa, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga jest zasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595 ze zm.), dalej ustawa, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przedmiotowa ustawa nie zawiera regulacji w przedmiocie bezczynności i przewlekłości zatem z mocy powołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 1 zastosowanie mają przepisy kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku podjęcia uchwały o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora, rada jednostki organizacyjnej lub osoba ubiegająca się o nadanie tytułu może, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia jej rozstrzygnięcia, wystąpić do Centralnej Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – (ust. 4). Centralna Komisja rozpatruje wniosek, o którym mowa w ust.4, w terminie 6 miesięcy od dnia jego doręczenia (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zatem załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Centralną Komisję powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy. Termin ten ustawodawca dostosował do trybu postępowania przewidzianego w ustawie dla rozpatrzenia takiego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 zdanie 2 ustawy uchwały o niezatwierdzeniu uchwał o nadanie stopnia lub odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora w sprawach, o których mowa w art. 28 ust. 4, mogą być podjęte po zasięgnięciu opinii co najmniej dwóch recenzentów, w tym co najmniej jednego spoza składu Centralnej Komisji. Natomiast termin sporządzenia opinii przez recenzentów zawarty został w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 września 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. z 2011 r., poz. 1200), dalej rozporządzenie, które z mocy § 33 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1842) w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodach doktorskich, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl § 20 ust. 3 rozporządzenia, kierownik jednostki organizacyjnej przeprowadzającej postępowanie o nadanie tytułu profesora, po otrzymaniu z Centralnej Komisji zawiadomienia o powołaniu recenzentów, niezwłocznie zleca im sporządzenie, w terminie dwóch miesięcy recenzji. Następnie po zapoznaniu się z recenzjami rada jednostki organizacyjnej przeprowadzającej postępowanie podejmuje uchwałę w sprawie poparcia wniosku o nadanie tytułu profesora - § 22 ust. 1 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Centralna Komisja zwróciła się w dniu [...] lipca 2014 r. (po upływie trzech miesięcy) do Dziekana Wydziału Nauk [...] Uniwersytetu [...] o nadesłanie dokumentacji postępowania (tej samej, którą dysponowaliśmy). W dniu 14 lipca 2014 r. Rada Wydziału Nauk [...] w odpowiedzi na wskazane wyżej pismo przesłała Centralnej Komisji przedmiotową dokumentację. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Centralna Komisja zwróciła się do pierwszego recenzenta o opracowanie opinii dotyczącej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nadania skarżącemu tytułu naukowego profesora i przesłanie jej wraz z dokumentacją do Biura Komisji do dnia [...] września 2014 r. Następnie dopiero [...] maja 2015 r. (po upływie ośmiu miesięcy od wyznaczonego terminu) Centralna Komisja zwróciła się, z uwagi na przekroczenie terminu do sporządzenia opinii, do pierwszego recenzenta o jej sporządzenie i przesłanie w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] czerwca 2015 r. Opinia została sporządzona w dniu [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. Centralna Komisja zwróciła się do drugiego recenzenta o opracowanie opinii dotyczącej wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie do dnia [...] sierpnia 2015 r. Drugi recenzent poinformował w dniu [...] lipca 2015 r. biuro Centralnej Komisji, że ze względów zdrowotnych nie jest w stanie sporządzić recenzji. Kolejnemu recenzentowi Centralna Komisja zleciła sporządzenie opinii w dniu [...] września 2015 r. i wyznaczyła termin do dnia [...] października 2015 r., który następnie na prośbę recenzenta został przedłużony do dnia [...] października 2015 r. (pismo Centralnej Komisji z dnia [...] września 2015 r.). Opinia została sporządzona [...] listopada 2015 r. i doręczona Centralnej Komisji w dniu [...] listopada 2015 r. (datownik na opinii). Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2016 r. Sekcji Nauk [...] i Społecznych Centralnej Komisji w głosowaniu tajnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego nie uzyskał poparcia. Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2016 r. Prezydium Centralnej Komisji w głosowaniu tajnym podjęło uchwałę o odmowie przyjęcia odwołania R. M. od decyzji z dnia [...] października 2013 r. uznając je za niezasadne. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Sądu (tj. w dniu 4 stycznia 2016 r.) termin określony w art. 28 ust. 5 ustawy upłynął, zaś postępowanie z wniosku R. M. z dnia 23 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2013 r. o odmowie przedstawienia do tytułu naukowego profesora nauk [...] nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. W sprawie jest bezsporne, że Centralna Komisja nie zakończyła postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 lutego 2014 r. wszczynającego postępowanie. Postępowanie nie zostało zakończone decyzją także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Jest bezsporne zatem, że Centralna Komisja dopuściła się bezczynności. Okoliczność, że Centralna Komisja wydała decyzję w sprawie z wniosku R. M. w dniu [...] stycznia 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast – w stanie faktycznym sprawy – skargi na bezczynność bezzasadną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Centralnej Komisji miała w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Od dnia złożenia przez R. M. do Centralnej Komisji wniosku z dnia 23 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia zakończenia postępowania decyzją administracyjną minął ponad 1 rok i 11 miesięcy. Uchybienie przepisowi art. 28 ust. 5 ustawy jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ dysponując już wnioskiem R. M. 23 lutego 2014 r., dopiero po 3 miesiącach, tj. w dniu 7 lipca 2014 r. wystosował do Dziekana Wydziału Nauk [...] Uniwersytetu [...] pisma o nadesłanie dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku, która przesłana została niezwłocznie, bo już 14 lipca 2014 r. Od tej daty musiał upłynąć jeszcze ponad miesiąc do podjęcia dalszych czynności w sprawie, bo pismo do pierwszego recenzenta z prośbą o sporządzenie opinii w terminie do dwóch miesięcy, zgodnym z § 20 ust. 2 rozporządzenia, wystosowano dopiero [...] sierpnia 2014 r. Po upływie terminu do sporządzenia opinii tj. [...] września 2014 r. Centralna Komisja nie podejmowała żadnych czynności by wyjaśnić przyczynę braku złożenia opinii lub zdyscyplinować recenzenta. Przez okres prawie 8 miesięcy w sprawie nic się nie działo. Dopiero w dniu [...] maja 2015 r. wystosowano do recenzenta pismo wyznaczając nowy nieprzekraczalny termin na sporządzenie opinii do [...] czerwca 2015 r. z sankcją rozwiązania umowy. Wezwanie to okazało się skuteczne, bowiem opinia została sporządzona [...] czerwca 2015 r. Należy podkreślić, że sporządzenie pierwszej recenzji trwało ponad 9 miesięcy, gdy ustawowy termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 6 miesięcy, zaś sporządzenia opinii w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące. Z akt nie wynika też aby istniała jakakolwiek przyczyna usprawiedliwiająca tak duże opóźnienie. Przyczyną przewlekłości nie była okoliczność, że drugi z recenzentów odmówił sporządzenia opinii, bowiem jak wynika z akt sprawy, nastąpiło to niezwłocznie w terminie 3 dni od zlecenia - [...] lipca 2015 r. Organ nie odniósł się też do pisma strony z dnia 30 września 2015 r. stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie dopełnił też obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., albowiem w toku całego postępowania nie zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] października 2013 r. o odmowie przedstawienia do tytułu naukowego profesora nauk [...] tj. ponad 1 rok i 11 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu w tej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 28 ust. 5 ustawy, który wyznacza terminy prowadzenia postępowania, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Nieprawidłowe jest stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że Centralna Komisja dochowała należytej staranności w sprawnym przeprowadzeniu czynności składających się na rozpatrzenie wniosku o przedstawienie do tytułu naukowego profesora. Takie twierdzenie nie usprawiedliwia – w stanie faktycznym sprawy - braku należytego działania organu przez tak długi czas. Dla zakwalifikowania rażącej bezczynności, należy mieć na uwadze nie tylko nieuzasadnioną zwłokę w działaniu podmiotu zobowiązanego, ale także okoliczności towarzyszące tej zwłoce, w szczególności sposób działania organu, czy wynika on jedynie z błędnej oceny przepisów prawa materialnego, co zazwyczaj nie jest kwalifikowane jako bezczynność rażąco naruszająca prawo, czy bezczynność wynika z zawinionego przez organ niestarannego i nagannego działania – co wypełnia pojęcie rażącej bezczynności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Zatem żądanie skargi - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności powstania bezczynności jest uzasadnione. Na wysokość grzywny (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był bezczynny) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Jak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy, Centralna Komisja działa przy Prezesie Rady Ministrów i w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcje centralnego organu administracji rządowej. Ustęp 1a tego przepisu wprost wskazuje, że zadaniem Centralnej Komisji jest zapewnienie harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Z tych też wszystkich wskazanych wyżej powodów wymierzenie grzywny w wysokości wskazanej w wyroku jest uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a ustawy P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Podstawą wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.