II SAB/Wa 702/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] września 2018 r. 1. stwierdza, że Minister Środowiska dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] września 2018 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Uzasadniając skargę wskazano, że Wnioskodawca złożył zapytanie o udzielenie informacji publicznej dotyczące przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu: "czy istnieje taka możliwość, aby hodowca posiadający ok. 70.000 szt, Kur hodowanych klatkowo, nie kwalifikował się jako podmiot prowadzący instalację do chowu lub hodowli drobiu w ilości 40.000 sztuk i w związku z tym również nie podlegał przepisom ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu nakładającego posiadanie planu nawożenia oraz uzyskania pozytywnej opinii okręgowej stacji chemiczno-rolniczej do planu nawożenia". Wnioskodawca podniósł, że do dnia wniesienia skargi (datowana na [...] października 2018 r.) nie dostał żadnej odpowiedzi na powyższe pismo. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W dniu [...] października 2018 r. udzielono bowiem odpowiedzi na pytanie Wnioskodawcy. Wskazano również, że wniosek nie dotyczył w istocie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji". Pojęcie to zdefiniowano w jej art. 1 ust. 1 i art 6. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją taką jest każda w sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w art. 6. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów, wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty, niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Informacje, o których udostępnienie wystąpił Wnioskodawca, nie mają charakteru publicznej. Wniosek dotyczy bowiem stosowania prawa, a nie dokumentów czy faktów. W istocie jest to żądanie interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z orzecznictwem wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej (m.in. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2014/12 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wyjaśnienia treści aktów normatywnych na zasadach określonych w ustawie o informacji (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1380/12 – dostępny w CBOSA). Organ nie zignorował wystąpienia Wnioskodawcy. Po jego analizie oraz ustaleniu, że nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, zostało przekazane do rozpatrzenia na zasadach ogólnych, do wydziału wykonującego zadania organu w zakresie właściwym dla wnioskowanych informacji. Żądana informacja została udzielona [...] października 2018 r. Odpowiedź przesłano na adres e-mail, wskazany we wniosku ([...]). W niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu nieudostępnienia Skarżącemu informacji publicznej. Z treści wniosku wynikało, że wystąpiono o udzielenie informacji w przedmiocie interpretacji przepisu prawa i zasad jego zastosowania. Innymi słowy organ nie pozostaje w bezczynności, co do realizacji wniosku, który nie dotyczył informacji publicznej. W dodatkowym piśmie procesowym z 27 listopada 2018 r. Wnioskodawca podkreślił, że organ udzielił odpowiedzi dopiero wobec wpływu doń skargi. W innym przypadku by jej nie uzyskał. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie określonej informacji, zaś organ ją udzielił, jednak dopiero po wniesieniu skargi. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne. Co istotne w sprawie organ – w odpowiedzi na skargę - stanął na stanowisku, że żądana przez Wnioskodawcę informacja nie stanowiła publicznej. Niezależnie od trafności tej oceny kluczowym w sprawie jest pytanie, czy tego rodzaju sytuacja zwalniała organ administracji z obowiązku zachowania terminu określonego w art. 13 ustawy o informacji, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia konkretnej informacji, a zdaniem organu nie stanowi ona publicznej. Odpowiedź musi być negatywna. W judykaturze przyjmuje się bowiem jednolicie, że - gdy żądana informacja nie stanowił publicznej - organ obowiązany jest poinformować o tym Wnioskodawcę pismem. W takiej sytuacji odmienne rozumienie wskazanych regulacji oznaczałoby, że - gdy żądana informacja nie jest publiczną - przepisy nie określają żadnego terminu do załatwienia wniosku o jej udostępnienie. W takim przypadku nie byłoby możliwe skuteczne kwestionowanie oceny organu, co do charakteru informacji jako niepublicznej w trybie wniesienia skargi na bezczynność. Organ, nie mając żadnego określonego prawem terminu rozpoznania wniosku, nigdy nie pozostawałby w bezczynności, rozumianej jako przekroczenie zakreślonego terminu załatwienia sprawy. Wypada odnotować, że w sprawie nie znajdowałyby zastosowania także ogólne reguły ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie publ. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), co do terminu załatwienia spraw. Gdy bowiem żądanie nie dotyczy informacji publicznej sprawy odstąpienia od ich udostępnienia nie są rozstrzygane przez wydanie decyzji administracyjnej (rozumowanie a contrario z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W tej sytuacji organ, nie udzielając w terminie 14 dni od wpływu wniosku odpowiedzi, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź że dotyczy takiej informacji lecz nie może być załatwione w terminie, pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Sąd ocenił sprawę wedle stanu na tą datę. W treści rozstrzygnięcia uwzględnia się jedynie, gdy stan bezczynności minął przed dniem wyrokowania, przez odstąpienie od zobowiązania organy do podjęcia określonej czynności. Jedynie na marginesie należy wskazać, że trafne jest przywołane wcześniej stanowisko organu, gdzie wskazują, że żądana informacja nie stanowiła publicznej w rozumieniu ustawy o informacji. Nie może mieć to jednak wpływu na wynik danej sprawy, gdzie organ – zobowiązany, wobec treści żądania, do procedowania w myśl przepisów ustawy o informacji - nie wskazał Wnioskodawcy, że informacja nie zostanie udzielona w myśl przepisów danej ustawy. W tym zakresie organ dopuścił się bezczynności a więc skarga była zasadna. Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że organ udzielił odpowiedzi na zadane pytania w terminie nieznacznie przekraczającym miesiąc od jego wpływu ([...] września – [...] października). Wyklucza to uznanie, jakoby bezczynność w sprawie miała charakter rażący, a więc także wymierzenie żądanej w skardze grzywny. Oceny tej nie może zmieniać, podnoszone przez Wnioskodawcę okoliczność, że być może przesłanką udzielenie odpowiedzi przez organ było właśnie wniesienie skargi (wpływ do organu [...] - odpowiedź [...] października 2018 r.). Uzasadniało to oddalenie skargi w stosownym zakresie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. W pkt 4 zasądzono zwrot od organu kosztów postępowania, które obejmują uiszczony wpis. ----------------------- 2