II SAB/Wa 703/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udzielenie informacji publicznej w zakresie: ilości zgłoszeń jakie wpłynęły na ogłoszenie z 12 lipca 2018 r. o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję, ilości zgłoszeń jakie wpłynęły po terminie na ogłoszenie z 12 lipca 2018 r. o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję, listę osób, których zgłoszenia wpłynęły na ogłoszenie o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję, wraz z nazwą organizacji, które daną kandydaturę zgłosiły oraz listą organizacji, które poparły daną kandydaturę. Zaznaczono, aby organ przesłał kopie dokumentów zgłoszeniowych oraz dokumentów popierających daną kandydaturę. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował Fundację o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] października 2018 r. z uwagi na konieczność analizy danych. W reakcji na przesłaną informację organu, Fundacja [...] sierpnia 2018 r. zakwestionowała wskazywaną przez organ konieczność przedłużenia terminu załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2018 r. Fundacja pismem z [...] sierpnia 2018 r. w nawiązaniu do wniosku z [...] sierpnia 2018 r. zażądała udostępnienia dokumentów przesłanych drogą elektroniczną przez osoby, których zgłoszenia wpłynęły na ogłoszenie o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję, wraz z nazwą organizacji, które daną kandydaturę zgłosiły oraz listą organizacji, które poparły daną kandydaturę. [...] sierpnia 2018 r. pocztą elektroniczną, organ poinformował, że nie udostępni kopii dokumentów zgłoszeniowych oraz dokumentów popierających daną kandydaturę, ponieważ nie są to dokumenty urzędowe, lecz prywatne i jako nośniki informacji nie stanowią informacji publicznej i dlatego nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. [...] października 2018 r. organ przekazał Fundacji informację o ilości zgłoszeń jakie wpłynęły na ogłoszenie z 12 lipca 2018 r. o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję, w tym ilość zgłoszeń jakie wpłynęły po terminie, listę osób których zgłoszenia wpłynęły na ogłoszenie o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję wraz z nazwą organizacji, które daną kandydaturę zgłosiły oraz listą organizacji, które poparły daną kandydaturę. Jednocześnie poinformował, że nie mogą zostać udostępnione skany dokumentów przesłanych przez kandydatów gdyż nie są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2018 r. Fundacja zarzuciła Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] sierpnia 2018 r., uzupełniany pismami z [...] i [...] sierpnia 2018 r. a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Fundacja stwierdziła, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje są informacjami publicznymi. Organ ten pozostaje w bezczynności, ponieważ do dnia wniesienia skargi udostępnił tylko w części wnioskowaną informację publiczną mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej w części, w której nie udostępnił informacji. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Odmowa udostępnienia informacji następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem w reakcji na wniosek strony skarżącej podjął czynność materialno-techniczną w postaci pisma (maila) z [...] sierpnia 2018 r. Informując o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku, pisma (maila) z [...] sierpnia 2018 r., w którym poinformował, że wniosek o przesłanie dokumentów prywatnych nie dotyczy informacji publicznej w związku z czym organ nie ma obowiązku jej udostępnienia bądź odmowy udostępnienia oraz pisma (maila) z [...] października 2018 r., w którym udostępnił wnioskowane informacje publiczne i ponownie wskazał na brak podstaw do udostępnienia bądź odmowy udostępnienia w trybie u.d.i.p. kopii dokumentów zgłoszeniowych. Wyjaśnił, że istota sporu dotyczy tego czy informacje zawarte w zgłoszeniu na członka Rady Działalności Pożytku Publicznego dla kandydatów reprezentujących organizacje pozarządowe, związki i porozumienia organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450), a których zakres określa § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego z dnia 8 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1706) można odróżnić od ich nośnika, na którym zostały utrwalone. Organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu podmiot oczekuje, składając dokument prywatny. Należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia w trybie art. 16 u.d.i.p. podlegają informacje publiczne (w tym przypadku wymienione w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego z dnia 8 października 2015 r.) to nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. Prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. W przedmiotowej sprawie zgłoszenia są podpisywane przez osoby/osobę upoważnione do reprezentowania organizacji pozarządowej, związku i porozumienia organizacji pozarządowych lub podmiotu wymienionego w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zgłaszającej kandydata, a także zawierają oświadczenia kandydata. Są to zatem dokumenty osób prywatnych w związku z czym mają status dokumentów prywatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Skarżąca Fundacja zarzuca Szefowi Kancelarii Rady Ministrów bezczynność w zakresie udostępnienia dokumentów zgłoszeniowych oraz popierających daną kandydaturę przesłanych drogą elektroniczną przez osoby, których zgłoszenia wpłynęły na ogłoszenie z 12 lipca 2018 r. o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję. Zgłoszenie takie stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego z dnia 8 października 2015 r. powinno zawierać: 1. opis rodzaju i zakresu działalności uzasadniający udział przedstawiciela danej organizacji pozarządowej, związku i porozumienia organizacji pozarządowych oraz podmiotu wymienionego w art. 3 ust. 3 ustawy w składzie Rady; 2. wniosek prezentujący kandydata, określający jego kwalifikacje przydatne do wykonywania zadań członka Rady oraz określający pełnioną funkcję w organie zarządzającym reprezentowanej organizacji pozarządowej, związku i porozumienia organizacji pozarządowych oraz podmiotu wymienionego w art. 3 ust. 3 ustawy; 3. oświadczenie kandydata o wyrażeniu zgody na kandydowanie; 4. oświadczenie kandydata o niekaralności za przestępstwa umyślne; 5. oświadczenia co najmniej 20 organizacji pozarządowych lub podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy lub co najmniej 3 związków stowarzyszeń zrzeszających organizacje pozarządowe lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 ustawy, popierające kandydata na członka Rady. Ponadto do zgłoszenia powinny być dołączone dokumenty potwierdzające rodzaj i zakres prowadzonej działalności (§ 6 ust. 4). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku ich udostępniać, a jedynie zawartą w nich informację publiczną. W rezultacie wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powołanej ustawy, do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 39; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem tym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokument prywatny różni się tym od dokumentu urzędowego, że nie pochodzi od organu publicznego i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie..., s. 33). Należy zatem przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów prywatnych w postaci w jakiej zostały utrwalone nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Zatem dokumenty przesłane przez osoby, których zgłoszenia wpłynęły na ogłoszenie z 12 lipca 2018 r. o naborze kandydatów pozarządowej części Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego na VI Kadencję jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Zważywszy, że wnioskodawca nie żądał udostępnienia informacji zawartych w tych dokumentach, lecz udostępnienia nośnika tych informacji w rezultacie skarga na bezczynność w udostępnieniu postaci dokumentu prywatnego podlega oddaleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, ponieważ udzielił skarżącemu odpowiedzi w wymagalnym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.